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农村低保政策近期审议预计年内实施
本报评论员：王毕强北京报道
本报记者 王毕强 北京报道
建立农村最低生活保障制度的相关方案可望在近期获得通过，并在全国实施。
民政部最低生活保障司有关人士称，这项政策方案已经在国务院排期，可能会在最近召开的常务会议上审议。
国务院总理温家宝3月5日在政府工作报告中宣布，今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。根据原定计划，农村低保政策将在两会后出台，但此后却一直未见正式消息。
推迟原因：部门分歧
今年全国两会召开前，民政部最低生活保障司负责人曾表示，农村低保政策将在全国两会后正式出台。（参见本报2月17日《农村最低生活保障政策3月公开，将惠及3000万人》）
至今已过去两个月，这项政策仍未见正式公布。民政部最低生活保障司有关人士说，这是一个程序问题。由民政部联合有关部门起草的农村低保政策性文件，以及配合财政部研究制订的中央财政补助方案，在今年3月的两会期间就已提交国务院审议。
不过，中国社会科学院农村发展研究所贫困与发展金融室主任吴国宝分析，除了程序性的原因以外，造成农村低保政策推迟出台的主要原因是，财政部与民政部在农村低保金的出资比例和补贴标准上，存在一些不同的看法。吴国宝曾在2004年初帮助亚行起草 “关于建立低保制度全面解决农村温饱问题的建议”。
“农村低保政策在某种程度上，对过去的扶贫政策、社会发展政策做出了一些调整。而任何政策的调整都会涉及到部门利益的重新分配。”吴国宝说，协调部门之间已有的利益和新支出的成本，是需要一定的时间的。
从已经实施了农村低保的省份的实际操作来看，在这些省份农村低保资金中，中央财政拨款部分，是中央以其他款项的名义拨付给各省的，包括对五保户补贴、残疾人的补贴和救灾款、救济金等。
结果，农村低保覆盖的对象有相当一部分与其他救济项目的对象有所重叠，因此财政部认为，在资金的承担和技术层面上，需要重新测量这几项资金的分配问题。
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但民政部认为，农村低保是独立的问题，并不影响其他方面资金的支出。
据民政部和财政部内部测算，在全国建立农村低保制度，中央和地方每年的出资额为102亿元。
国家统计局的数据显示，按人均年收入低于693元测算，2006年末我国农村贫困人口为2148万人。据民政部和亚洲开发银行农村低保课题主报告起草人、北京师范大学社会发展与公共政策研究所所长张秀兰测算，全国的农村低保人数在2800万人左右，如果加上五保户等大约为3000万人。
吴国宝认为，财政部与民政部在农村低保上的分歧，实际上与财政出资的金额没有多少关系。“这是管理层面和技术层面的问题，其本质是财权与事权的统一问题”。
他说，财政部希望对重叠部分做出相应的扣除，但是其他救济项目的资金用途已经在预算中有了计划，也并不好操作。从民政部的角度来说，农村低保是一个新的项目，资金应该足额发放。
政策内容：大局已定
民政部最低生活保障司有关人士称，由于国务院会议还未召开，最终的政策还没有获得国务院讨论通过，最终方案如何，现在还很难说。
不过据记者了解，在农村低保政策设计中，主要问题基本上都得到了确定。
对于一个农民来说，农村低保政策首先要确定的是，农村低保线的划定问题，也就是一个农民收入低于多少时，才能领取的农村低保金。
农村低保政策最后很可能会采取中央政府划定一个全国最低线，即国家划定的绝对贫困线——— 年收入683元。同时，各个地方可以根据实际情况，在国家最低线的基础上，提高各自的农村低保线。
实际上，在已经建立农村低保制度的省份中，各地已经根据实际情况，制定了不同的农村低保标准。例如，浙江省的农村低保线接近年收入1800元，而山西省的平均低保线是年收入676.5元。
农村低保线划定后，要确定领取农村低保资格审核程序了。农村低保政策可能的规定是，由县级民政部门负责审批，乡镇、村委会具体受理村民的个人申请，由村民集体评审评议、审核、报批和监督检查，当地农村低保名额和资金的发放情况。
民政部最低生活保障司有关人士认为，这种模式可以保证一系列制度设计来保证制度在实施中的公开、公平、公正。
而对于每个达到农村低保标准的人可以领到多少低保金，也就是低保金的支付标准问题，农村低保政策很可能采取个人收入比低保线低多少钱，就补多少钱的“补差”方式。具体的农村低保金的支付数额，会根据各地的农村低保线，进行“补差”。
另外，在农村低保资金中央和地方政府的出资比例上，中央也很可能会对中西部地区有所倾斜。以前农村的民政事业费用更多是由地方政府承担，现在中央很可能会对中西部地区农村低保的财政支出给与补贴。以陕西省为例，其低保资金有相当一部分是来自于中央的救灾和救济拨款。
据民政部最低生活保障司有关人士表示，农村低保建制后，现有的农村特困救助制度将被逐渐被其取代。全国农村有望初步形成包括五保、农村低保、农村医疗救助和救灾救济在内的，农村社会救助制度体系。
吴国宝� |
