汪利娜
中国社会科学院经济研究所
　　2008年，对于住宅重新回归保障轨道，无疑是诸多模糊地带不得不廓清、校正的关键一年。
　　在2008年年中将会有一定的廉租房供应，供应量能否持续？审批程序是否公正？外埠人口的住房问题如何解决？这些问题都一一摆在了执政部门面前。
　　如果最直白地表述，住房保障制度是政府为弥补市场 “失灵”，通过运用经济、行政和法律手段，以保障满足居民的基本住房需求所做出的多种制度安排。
　　就目前的住宅保障制度设计架构而言，是 “三管齐下”的格局。
　　在我国住房体制从实物分配、泛福利向分配货币化、市场化转型的过程中，一个以廉租房、经济适用房和公积金制度为主的住房保障制度初见雏形。在这三大住房保障政策中，“廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，是一种游离于市场机制之外的特殊性保障；经济适用房虽由政府提供、面向低收入家庭，但需求仍以购房者可支付能力、有偿出售为基础，可视为一种政府与市场混合的保障机制；而住房公积金制度是一种覆盖全体城镇在职职工住房储蓄与融资机制，可被认为是一种普遍性的住房保障。
　　除上述三项住房保障政策以外，各地还从实际出发，因地制宜创新多种保障措施，如重大工程动迁配套商品房、动迁租赁房和两限房等。尽管住房保障的问题已提上了政府的议事日程，但实施中的许多问题仍值得关注和解决。
廉租房僧多粥少
　　我国于1998年依据 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》开始建立廉租房制度。2003年建设部等五部委制订了《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》。截至2006年底，全国657个城市有512个建立廉租房制度，占城市总量的77.9%；近55万户居民享受了廉租房政策，其中，以住房补贴方式改善住房条件的16.7万户,实物配租的7.7万户。尽管廉租房制度从无到有，成绩显著，但存在的问题不可回避：
　　一、覆盖面小、落实难。
　　全国仍有一些城市廉租房政策至今迟迟不能落实。有些城市象征性地有了廉租房，但覆盖面窄，以往的廉租房救助对象是最低收入且住房困难户，相对于一千多万户人均建筑面积不足13平方米的低收入家庭来说，仍显得杯水车薪。
　　二、新建户型、面积标准偏高。
　　有些城市新建廉租房，户型面积过大、标准过高。香港、新加坡和日本的人均GDP约是我们的23倍、18倍和31倍。政府为低收入者提供的公屋面积不过40～50平方米。保障标准过高一方面有违 “基本保障、雪中送炭”的原则，另一方面，在享受和未能享受廉租房者之间造成 “苦乐不均”，诱发新的社会矛盾，且会造成政府财政 （纳税人）的负担过重，也不利于廉租住房保障制度可持续发展。此外，大量低收入群体在空间的高度集中，很容易产生社会分隔现象，人际交往范围窄， “向上游”的动力匮乏，不仅会影响下一代的健康成长，也会成为社会安定的隐患。
　　三、缺少一个公开透明的资格审查机制和退出机制。
　　在香港，人们要想享受政府提供的公屋，必须接受严格的资质审查，包括各类收入和家庭资产 （土地、房产、车辆、可转让的汽车牌照、独资合伙经营的业务、金融投资和金融资产等），且要进行轮候公示。每两年政府还要对入住者的资格进行重新审查，以确保税纳人的钱用在刀刃上。但目前我国各城市现行的廉租住房制度普遍缺乏公开透明的资格审查机制，许多 “吃低保”的人家里有车、有小本经营、有储蓄，只要有 “证明”就可享受低保，且多年不变。如何建立有效资格审查和迁出机制，让有限的廉租房资源用于真正需要帮助的困难家庭，这也是实际操作中急待解决的问题。
　　四、资金来源单一、出资主体不明确。
　　廉租房是政府公共品供给的重要组成部分，政府不仅是责任主体，也应是出资主体，但在实际操作中，中央财政和地方财政资金投入却微乎其微，各城市廉租房补贴和建设的资金来源主要依赖于住房公积金增值收益。而住房公积金是职工的个人住房储蓄资金，从法理上讲，公积金姓 “私”不姓 “公”，公积金的增值收益是私人储蓄财产的孳息，换言之，住房公积金的个人帐户上的积累归职工个人所有，增值收益则归公积金所有人的共同财产。在不经公积金所有者商榷和认可的情况下，随心所欲地动用公积金增值收益于廉租房，有公权侵犯私权之嫌，这不仅违背了 《物权法》的精神，也无异于重复向国民征税。
　　2007年国发 ［24］号文，将廉租房保障的范围从最低收入户扩大到低收入户，限定了新建廉租房套型面积不超过50平方米，这对现存问题是一种纠偏。但文件虽明确了廉租房的五大资金来源，却没有明确各类资金所占的比重，特别是财政资金所占的比重，这就为今后廉租房责任主体、出资主体不清留下了隐患。
经济适用房约束缺位
　　在我国住宅市场化的过程中，为解决高房价与城镇居民购房意愿、可支付能力弱的问题，政府于1995年推出安居工程，1998年由经济适用房所取代。
　　然后，需要地方财政投入的这个庞大的保障工程，却由于缺乏 “硬约束”，而被各地方一路削减。
　　一、供给逐年下降，调控与保障功能有限。
　　自2002年土地新政对商业性用地实施 “招、拍、挂”以来，许多地方政府在经济利益的驱动下，不愿意增加经济适用房的供给，导致其投资规模、开工、竣工和销售量均呈下降趋势 (表2)，这大大削弱了政府优化结构、平抑价格和调控住宅市场的能力，也削弱经济适用房的保障功能。
　　二、保障对象不清，具体措施不到位。
　　经济适用房是由政府扶持的、有偿提供的保障性住房。因此，它的销售对象、建筑标准、销售价格、分配方式和销后上市交易等应区别于市场上的商品房。然而，以往在政策实施中却没有详细、具体的操作规范。例如，销售对象过泛，似乎全社会80%的中低收入居民、有房没房的、自住的投资的都可享受经济适用房，混淆了商品房与保障房的界线、市场与政府职能。在分配环节，政府大撒把，开发商敞开了卖，一人多房，来者不拒，加剧了保障性住房的短缺。
　　三、国家机关、垄断企业借集资建房行福利分房之实。
　　在我国，普通百姓要想集资建房，拿地就是一道难以逾越的屏障。然而，在住宅市场化改革实施多年的今天，仍有一些有权势的国家机关、垄断企业，靠以往无偿划拨的土地，以集资建房之名，行福利分房之实。从历年城镇住房供给的结构看，虽房地产开发企业供给的商品房占比不断提高，但非市场化的供给仍占30%左右 （图1）。这意味着住房供给的“双轨制”并没有根除。一方面让普通百姓进入市场面对价格高启的商品房，另一方面让一部分少数特权继续享受非市场化的住房福利，这无形中加剧了政府部门、垄断行业的住房福利腐败，而城镇弱势群体的住房问题却被边缘化。在资产收入占比不断提高的今天，人们在住房分配上机会的不平等，及由此带来实物资产分配的不公是我国转型期收入差距扩大不可忽略的因素，也是社会安定和谐一大的隐患。
住房公积金监管乏力
　　一个社会的稳定主要依赖于占人口大多数的中产阶段，而住房公积金是为解决城镇广大职工住房问题、以提高可支付能力为目的而设立的专项住房储蓄资金，其住房保障的三大功能可归纳为：第一，通过强制性储蓄，一方面为广大职工购房积累了资金，另一方面弥补了职工工资中住房消费含量不足，增加了职工的实际可支配收入，有助于改变我国居民部门在整个国民经济中的收入分配地位；第二，通过低存低贷，减轻了职工购房后的还贷负担；第三，通过将增值收益用于当地的廉租房建设，支持了全社会特殊住房保障制度的建设。
　　然而，其机制设计的严重的缺陷，降低了公积金的使用效率，也蕴涵着较大的金融风险。
　　（1）覆盖面不广、难以担当普遍保障之职能。
　　截至2006年，实际缴存人数为6916万人，占城镇在岗职工和城镇单位就业人数比重分别为63.7％和59％。这意味着，在 “单位”就业职工中，尚且有3千万到4千万的职工未有纳入公积金体系。如按照非农就业人数 （二、三产业就业）和城镇就业人数计算，分别占 15.8％和24.4％。也就是说，有大约2到4亿人未被纳入公积金住房保障体系。而《公积金管理条例》法律权威性差是公积金覆盖面窄、催缴难、执法难、处罚难的主要原因。
　　（2）从事金融业务，却没有配套的监管和经营机制。
　　住房公积金管理 “中心”吸纳职工住房储蓄资金之后，除了留存部分资金用于缴存人提取之外，还要发放贷款，进行国债投资等金融业务，其本质就是银行类金融机构，只是其资金来源 （归集）与银行有所不同。然而对于这样一个融资规模上万亿元的金融活动，却将管理中心定位于隶属于地方政府的预算外事业单位，使大量资金长期游离于金融监督部门的视野之外，一些官员的法律观念比较淡薄，总把广大职工的私人储蓄，当作“准”政府资金在支配使用，挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生，严重侵害了广大公积金所有者的利益，其潜在的金融风险和社会危机无疑是巨大的。
　　（3）缺乏公平合理的配贷机制。
　　所谓 “配贷”，是指公积金将所筹集的资金有偿地让渡给借款人，以满足储户建房购房的资金需求。然而，许多城市对住房公积金贷款无或非常宽松的最低储蓄年限和最低存款额限制，贷款上限依各地资金充裕程度而定，资金充足时贷款上限可高达60万，资金短缺时贷款上限8万，参加公积金储蓄两周，就可获得30～50万元期限长达25年的贷款。这种资金分配的 “随意”性，在借款者之间形成借贷条件的不公平。此外，公积金当年存款按活期计息，一年以上存款按三个月固定利率计息，贷款略低于银行利率，无形中在净储户和净贷款者之间形成新的分配不公。
　　（4）增值收益使用与分配侵犯了公积金所有者的权益。
　　《条例》规定，住房公积金增值收益可用于建设城市廉租住房补充资金。一些地方政府误读 《条例》立法原意，以为有了住房公积金增值收益，在建设廉租住房时政府公共财政就可以不投入或者少投入资金，结果各城市廉租房建设、补贴资金主要是依靠公积金增值收益在维系着。按照《条例》，住房公积金是职工个人储蓄，尽管享受政府税收优惠，其增值收益仍是私人财产的孳息，将增值收益用于风险准备金和管理费用是符合法理逻辑的，但将其用于廉租房补充资金这种原本属于政府行为，则超出了住房公积金使用和受益范围，也违背了政府依法行政的基本精神。而增值收益分配未经资金所有者认可，更剥夺了资金所有者的知情权、参与权、表达权。
完善住房保障制度几点建议
　　中国正处在快速城市化、工业化的发展阶段，人口众多、中低收入者居多，住房可支付能力弱，中国的基本国情决定了构建与完善住房保障制度，应坚持特殊保障与普遍保障相结合，政府主导与市场机制相结合，中央决策与地方因地制宜创新相结合的基本原则，具体建议如下：
　　一、完善廉租房制度。
　　除明确保障对象、保障标准、准入和退出机制外，其关键在于明确公共品供给的责任主体和出资主体是政府，特别要明确中央和地方政府财政投入应占50％以上。2000年以来我国财政收入持续快速增长，年均增幅在20%，2007年财政收入4.9万亿元，增幅30%，这使得政府部门占国民收入的比重从2002年的17.9％上升至2006年21.4％，提高了3.5个百分点。与此同时，政府储蓄也在快速增长，这些均表明政府有足够的财力保障公共品的供给。
　　按照十七大的精神，政府应加大民生方面公共品供给的投入，政府应通过财政体制改革，优化财政支出结构 （包括预算内外资金使用），健全监督机制 （财政支出结构应经人大审批、向社会公开），提高政府依法行政、合理行政的透明度。对低收入群体的特殊住房保障应形成政府财政出资为主，社会资金为辅的融资结构。
　　其次，在廉租房政策实施中应推行 “福利＋就业”政策，让有劳动能力者参加社区管理与服务，包括小区环卫、保安、物业维护等，防止社会福利养懒汉，滋生 “等、靠、要”、越穷越光荣的思想。
　　二、完善经济适用房制度。
　　首先，政府应依据变化的市场需求，特别是在房价高的大中城市，加大经济适用房的供给，动态把握其供给规模，使之成为政府调控市场、优化结构、平抑价格的一个抓手。
　　其次，限定建筑标准和购买对象。以往购买者过泛不对，24号文将经济适用房保障对象限定于低收入家庭可能也有问题，因为在没有政策性贷款担保的情况下，低收入者能否靠贷款买房而不引发银行次级贷款风险？各城市实施细则都上调了购房者的收入上限和资产标准。其实问题的关键在于能否通过个人征信、产权登记、社区服务体系等准确把握购房者住房现状，是否是第一次置业、购房自住、家庭资产等基础信息，让真正住房困难的中低收入家庭 （中偏上除外）可以在政策的扶持下改善住房条件。
　　再次，变经济适用房 “只售不租”为 “租售并举”，政府应自建或通过政策优惠引导房地产企业和房地产信托投资基金兴建中低价位租赁住房，包括鸳鸯楼、青年公寓、老年公寓、农民工公寓等，以弥补市场缺陷，满足多层次住房需求。
　　第四，应严格限制政府部门、垄断行业和单位的自建房分房等非市场化行为，任何单位将行政划拨土地转为居住用地时，应按市场价格补交土地出让金和土地增值税，因为土地是全民所有，少数人的无偿占有，低价占有，其实是侵占了全体国民的福利。还应限制单位自建房建筑面积、标准，防止非市场化的供给扭曲住宅商品化的改革基本取向，形成新的收入分配不公。
　　三、建立有中国特色的政策性金融体系。
　　在各国普遍性住房保障体系中，政策性金融都占有重要位置，如：美国的联系住房银行体系、联系抵押担保保险制度和政府主导的抵押证券市场，德国的住房储蓄银行，加拿大的住房抵押贷款公司，英国的建筑社等，都是依据政府的政策法令而设立的、享有利息、期限或资金可得性等政策优惠、为政府住房政策目标服务的住宅金融机构。中国也需要打造以住房公积金为核心的政策性住房金融体系，具体措施包括： （1）加快住房公积金向政策性住房合作金融的转变。按照十七大 “政企分开、政资分开、政事分开”的精神，应积极推进住房公积金 “行政化”管理向政策性金融的转变，将管理 “中心”改组为政策性住房合作银行，获得银行牌照，在政策允许的范围内，从事与住房相关的金融业务，扩大资金来源和运用的范围，更好地发挥其政策性金融、合作互助的功能。 （2）健全政策性住房合作银行法人治理结构和监督机制。内部法人治理结构包括建立由法人和自然人参与的股东大会、董事会和监事会，形成决策与监督的制衡机制；外部监管应包括：建设部负责住房大政方针的制定，人民银行和银监会负责具体金融业务规范与监管，同时建立相应的审计、会计和信息披露制度，给公积金所有人更多的知情权、参与权和监督权。 （3）完善政策性住房抵押担保制度，对目前各城市的置业担保公司进行清理整顿、资格认证，实施规范管理，形成一批专门从事政策性住房抵押担保公司，为中低收入居民置业提供担保，降低次级住房抵押贷款风险，并通过开拓跨城市或区域性的抵押担保业务，降低区域市场风险，通过再保险机制，化解和防范金融风险，提高政策性金融体系整体的抗风险能力，为百姓提供更好的住房金融服务。