康怡 王毕强
　　中国国有企业政策性破产将在今年结束。上周，国务院国资委副主任李伟表示，将争取为历时15年的政策性破产“画上一个圆满的句号”。
　　政策性破产是中国为国有企业退出做出的特殊安排。5600家国有企业因此退出市场，这项制度为1018万名企业职工提供了必要的安置成本，但也因将银行债权置于职工安置之后，引来诸多争议。
　　政策性破产的总成本无法估算，有专家称，从几千亿元到上万亿元都有可能。
中国特色的破产之路
　　齐齐哈尔第二机床厂的人戏称，“我们那时可是‘三资’企业。”“三资”是指一年只发三个月的工资，那是1999年。“当时齐二机床厂的资产负债率达到了240%，地方政府决定对企业进行关停。”齐二机床厂企业管理部部长宋留成回忆说。
　　2003年，齐二机床厂申请政策性破产，获得批准后，企业在2005年成功召开债权人大会，共核销12.5亿元的债务并对1.2万在职、退休和下岗职工进行安置，清偿了拖欠工资。同时，按照平等自愿原则让职工参与企业改制和重组，对有限责任公司进行增资，并组建了三个子公司。
　　2007年，齐二机床厂完成工业总产值、利税同比分别增长45%、46%。员工年均收入3.8万元。
　　这只是政策性破产企业中的一个缩影。据统计，1994年到2008年，预计会有5600家企业实施政策性破产关闭，安置职工1018万人。
　　《企业破产法》、《国有资产法》起草组成员，中国政法大学研究生院副院长李曙光教授说，在1993年考虑启动政策性破产之时，中国正处于改革的转型期。当时的改革非常艰难，有很多竞争性不强、亏损严重的国有企业，没有退出市场的途径，而且也很难退出市场。
　　尽管1986年全国人大常委会就颁布了《企业破产法(试行)》，不过一位长期从事破产工作的律师表示，在实践上，国有企业存在的问题已不仅仅是严重亏损，其债务和职工安置的复杂程度不是一部法律就能解决的。
　　1994年10月，国务院发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，拉开了政策性破产的序幕。
　　国有企业政策性破产与依法破产的最大区别在于，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。
　　根据财政部公布的中央和地方预算执行情况，仅在2007年，用于国有企业政策性破产和解决职工工资历史欠账的资金就有300亿元。
　　李曙光表示，央行、银监会、国资委、财政部，都只对中央政府所付出的成本有所统计，但是地方政府所付出的巨额成本则是完全无法做出详细统计的。他估计，政策性破产的13年总的成本，从几千亿元到上万亿元都是有可能的。
“钱”和“人”
　　“钱从哪里来”和“人往哪里去”是政策性破产的两个核心问题。
　　据黑龙江省国资委企业改组处负责人介绍，用于职工安置的钱主要来源于国有破产企业依法取得的土地使用权转让所得；如果不足，则从处置企业无抵押财产、抵押财产所得中依次支付；仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担，例如中央企业由中央财政负担，地方国有企业由地方财政负担。
　　李曙光表示，安置职工所用的资金，往往是担保抵押债权人的钱，也就是商业银行的钱。担保抵押的资金如果无法收回，商业银行会有破产的风险，这样国家就不得不通过其他的途径对商业银行进行补贴。这也是在1999年出现四大资产管理公司的主要原因。
　　根据规定，计划内的政策性破产企业的债务可以通过银行进行核销，按照官方统计，两轮政策性破产，预计一共核销金融机构债权4641余亿元。
　　企业职工安置也是政策性破产的焦点。中国诚通控股集团有限公司副总裁漆开明说：“只要涉及到人的问题，各种情况特别复杂，因此必须要有一支专业化的操作队伍。我们专门成立破产推进组，同时在二级公司层面抽调有实际企业破产操作经验的同志进驻破产企业，强势推进有关工作。”
　　一中央企业主管政策性破产的负责人说：“我们在办理离退休人员移交时，有的地方提出的接收条件远远高于国家出台的33号或11号文件规定的标准，最高的达到数倍。”
　　“而且各地有不同的政策标准，全国性的央企不同地区之间职工利益难以协调，例如某地对厅局级以上的离休人员每月有2000-3000元的补助，这是地方性的规定，但是中央企业没有这样的规定，在长沙的央企的离休人员就会觉得不平衡。”该负责人说。
谢幕之年
　　根据2006年2月制订的全国关闭破产工作总体规划，2008年是政策性破产的大限之年。
　　5月27日，国资委副主任李伟要求中央企业在确保稳定的前提下，全面完成中央企业的政策性破产工作，为历时15年的政策性破产工作画上一个圆满的句号。
　　中国诚通控股集团有限公司总裁洪水坤在27日的视频工作会议上表示，年底前，争取全面完成企业的政策性破产工作任务。
　　不过，这并非结束。
　　据黑龙江省国资委相关负责人介绍，黑龙江今年将要完成最后101户政策性破产项目。由于这101户都是地方国有企业，根据破产企业破产拍卖所得安置职工，仍不足的按照企业隶属关系由同级人民政府负担的原则，这笔钱得需要地方财政出。“目前的困难主要是用于安置职工的资金有困难。”上述负责人说，他对2008年能否完成也不能肯定。
　　国务院国资委企业改组局相关人士说，如果2008年企业不能完成，只要进入了破产程序，还是可以按照政策性破产的相关操作来做。
　　李曙光判断，2008年以后，政策性破产是否会真的结束很难说，肯定会留下尾巴，包括职工安置、核销资金的出口和来源等问题。他建议，对于在2008年内完不成政策性破产程序的国有企业，在2008年以后可以走行政关闭的程序，由国有企业自己注销自己的企业，然后自己拿出资金解决自己的问题。
政策性破产与依法破产
　　　　政策性关闭破产一直是近十几年来中国国有企业最后一道 “保护屏障”，对于国有企业的破产项目，中国实行“特别照顾”，包括对破产财产认定和债务清偿顺序做出特殊规定，并给予财政支持。其中，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。
　　在新企业破产法中，运用“老人老办法、新人新办法”的原则界定了政策性破产和依法破产的“分水岭”。对于被列入规划等待破产的国有企业，企业破产法明文规定，“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。”
　　这就意味着，等这些国有企业实施政策性破产后，中国所有企业都将受企业破产法的调整，对国有企业的“特殊照顾”将不复存在。