马国川
如何避免出现“两个中心”
　　经济观察报：当初就任校长之后，最大的感受是什么？
　　龙宗智：高校内部管理体制不合理。任何一个当事者都会很深切地感受到，除非他十分麻木。
　　经济观察报：具体表现在哪里？
　　龙宗智：大学实行的是“党委领导下的校长负责制”。党委怎么领导，校长怎么负责？实际上不清晰，校长和书记的关系也不明确。杨福家（复旦大学前任校长，2001年起出任英国诺丁汉大学校长）有一个说法，他说，在中国当校长和在外国当校长最大的感受就是，国外大学的法治比较明确，校长该做什么很清楚，中国就不清楚。杨说，“究竟这个党委怎么领导，校长怎么负责，我做了六年校长，还是不大清楚。”我当了四年半的校长，这个问题也搞不清楚。
　　经济观察报：校长加书记，实际上是双校长制。
　　龙宗智：严格地说我们都是双重体制，在政府管理上也是这样。我听一位县级市的市长说过，我是小市长，还有一个“大市长”（书记）。县市党委不是只管政治上的问题，大事都管。但不是“党委领导下的市（县、省）长负责制”，而是党委领导下的常委分工制。书记和市（县、省）长关系相对清晰。但是学校不一样，学校过去也实行过党委领导下的常委分工制，后来感到不符合高校的情况。有一段时间搞过校长负责制，虚化了党委，也被废止了。一是不符合政治体制的要求，二是没有理事会、董事会这样的决策监督机构，校长权力过于集中也会出现问题。我也不赞成单纯的校长负责制。
　　经济观察报：一人独大，决策就可能出问题。
　　龙宗智：当然有的人说，让教育部来监督啊。教育部哪里监督得了学校的操作？所以后来就产生了“党委领导下的校长负责制”。有政治上的原因，也有管理上的理由，就是制约，防止一个人的权力太大。但是从根本上来说，这种体制与高校管理的法律构架不协调。在现代法治社会，高校的对内对外关系都是不同层次和不同性质的法律关系。高校作为事业单位法人，是独立的民事法律关系主体，也是行政法律关系以及其他法律关系的主体。在高校处于其中的纵横法律关系中，校长作为法律确定的法定代表人，对外代表学校，对内主持学校工作。高校的一切法律文件，只有经校长或受校长委托并有权代表校长的人员签署才能发生法律效力，在这个意义上，他是法律框架内的学校“一把手”。
　　经济观察报：这是法人制度本身的要求。
　　龙宗智：但事实是，书记是高校在政治体制和组织体制之下的 “一把手”。两种体制的脱节，造成一种十分奇特的现象——因为不是 “一把手”，法定代表人对外特别是对上级领导和领导机关时，往往不代表学校；同时由于他不是“一把手”，他常常也不是高校全面工作的主持人。实际运行中容易形成两个中心。是以校长为中心，还是以书记为中心？这是实施依法治校时所遇到的一个十分突出的问题。校长有一个行政系统，包含学校基本资源。书记本身能够直接支配的资源有限，但他是“领导班子”一把手，要做事就难免会利用和支配行政资源，此时谁真正负责，关系微妙，容易引起与校长的矛盾。
　　经济观察报：双重体制总会有矛盾。
　　龙宗智：这个体制关键在人，人选对了，也可以互相扶持，互相提醒，增强合力。我起初认为我们法律院校要依法办事，按制度运行，高教法上规定了校长职权、党委责任，就按那样操作。后来发现那样做不行。学校的教学、科研、人事、后勤、基建等各种行政事项，都由你校长负责了，书记做什么？所以很快改变方式，尊重党委领导，坚持合作共事。有一个适当分工，一起来把事情做好就行了。用老话说就是“大事讲原则，小事讲风格，多求同存异”。高校就那么大个空间，都在前台，大事都参与，没有包容性是做不好事的。我虽然早就批评过这个管理体制，但是我和书记关系比较协调。我要辞职，书记很不愿意我走，劝过我多次。
　　经济观察报：除非两个人都是出自公心，有很高的自律能力。这几乎是不可能的。
　　龙宗智：不是完全不可能，不过这种人为的制度容易闹矛盾。因为取决于人，选得不合适就发生矛盾。其实，许多大学领导都很好，都想做事，都没有大的人品问题，只不过要求两个人一个想法比较困难。因为这种体制的限制，许多人感到不顺，搞得很累。形成内耗，损害事业。
　　经济观察报：那么怎么解决问题呢？
　　龙宗智：教育部研究了很长时间，由人事司主办的主要由校长书记参加的专题讨论，文章在中国高等教育杂志上都发了许多篇，但也不解决问题，甚至讨论了半天也没有像大家希望的那样，出台一些操作规则，只是讲要“完善”。目前，解决这个问题可能也不是时机。不过，我们既然讲大学制度，讲一流大学的办学目标，就不能不涉及大学的内部管理体制。因为管理一流是一流大学的基本指标之一。我曾经提过一个意见，是适应我国社会的法治化转型，遵循高等学校管理规律，从根本上理顺管理关系。我主张，在高校实行党委制的同时，建立事业法人治理结构，实行校董会或理事会领导下的校长负责制。具体说来，高校建立学校董事会或理事会，使其成为真正意义上的高校决策机构。董事（理事）会组成除目前常委会人员外，按法人治理结构要求，应设立一部分由教师代表以及校外人士担任的董事，克服目前常委会与校长办公会基本上是一班人、相互制衡性不足以及决策缺乏外部性的问题。校长为首的行政班子作为学校执行机构，受董事（理事）会委托，执行董事（理事）会决策，实施对学校的日常管理。同时，适应现代学校管理日益复杂、日益专业化的需要，借鉴教育发达国家的做法，试行校长职业化，在一定程度上改变目前校长专家化的倾向，使部分校长成为高校的职业管理人（经理人）。
　　经济观察报：如何避免出现“两个中心”呢？在你的设想里毕竟还有党委。
　　龙宗智：党委是学校的政治核心，实行“党委治党”原则，但对学校的办学方向以及稳定等重大问题负责。同时设置必要程序，保证党委政治核心作用的发挥。将“一把手”制度与法定代表人制度统一起来，避免两个中心。如果党委书记是高校管理的专家，可由书记担任董事（理事）会主席，并担任法定代表人。如果校长更合适，也可以由校长任董事（理事）会主席和学校的法定代表人。
　　经济观察报：这种设想有点像国有企业。
　　龙宗智：以上是一种基本的构想，运作模式还可以进一步研究，但是目标应该明确，就是建立岗位职责明确、决策与执行相对分离、符合法人治理要求的高校领导体制。这样还有一个好处，就是能将政治问题变为管理技术问题，增强正当性，吸纳矛盾，有利于大局稳定。在这种体制中，高校党委相对比较超脱，可以在出现问题后出来做工作，稳定局面。
　　经济观察报：这种体制看来比较符合管理规律。
　　龙宗智：话说回来，我们缺乏经验，也只能讲“试行”。因为公立高校与私立高校不同，后者的董事（理事）会与校长的关系容易清晰化，而公立高校则不那么简单。而且如果实行这种体制，党委、董事（理事）会与校长这几个主体间的关系如何处理也需要探讨。也不好照搬国企，因为高校与国有企业的社会职能以及在体制中的意义还有所不同。
转型期大学制度很难建立
　　经济观察报：你的设想似乎更顾及现实的操作性。那么，你又如何看待建立现代大学制度呢？
　　龙宗智：大家都知道建立现代大学制度的重要性，但是在目前给定的条件下谈这个问题，有不少困难。其中有基本制度的限制，这是根本性的。同时还有两个问题要考虑。第一，在社会迅速转型期，也是高等教育迅速发展变化的时期，大学自治的空间是有限的。大学制度往往是在社会环境和大学相对成熟的时候建立的，而不是快速转型期间。我们这些年迅速扩地盘、建大楼、搞扩招，要谈自治也难——外部不能不靠政府，内部不能不靠行政的强力推动。
　　经济观察报：这个时候集权是必要的？
　　龙宗智：这种情况势必增强大学发展的政府主导。只有在大学发展相对稳定，以及在一个相对稳定的社会环境中，大学才有足够的条件实现自治。例如耶鲁大学，耶鲁的口号不是改革而是保守，保守它的大学传统。在保守中求创新，在稳定中谋发展。从一定意义上说，保守也是大学自治的基础。而我们似乎无传统可守，处于不断变化的过程中，因此自治就是有限的。
　　经济观察报：保守是奢谈。另一个问题呢？
　　龙宗智：第二个问题是大学的内部问题，老师良莠不齐，多少学校有一流的教师？就是最好的学校也有相当一部分老师是不大合格的。
　　经济观察报：就像我们讲司法独立一样，司法问题这么多，那怎么独立呢？
　　龙宗智：但还是要有一定的独立性，不能以司法不公正否定司法的独立性。独立是解决腐败问题的一个方式。当然，没有一种双向互动形成的整体情况改善，也不可能实现充分的独立性。大学也是这样，一方面，要讲大学自治，包括内部学术单位的自治，尊重教授在教学与学术研究上的权利，但是实际操作也要考虑一些具体的因素。如在比较好的学校尽量多放一些权，在比较弱的学校行政主导就可能强势一些。但是你不能以此为借口，否认内部学术单位自治和学术自由。
　　经济观察报：在这种情况下，行政化体制不可避免，再受官僚体制的影响，往往把学校也做成了官僚体制。
　　龙宗智：行政主导最坏的方面就是官僚化，是恶性发展，以行政来分资源，以行政争利益。所以抑制行政主导是必要的。还是必须尊重学术，尊重教授在学校中的权利和地位，不能把它简单当成工具，这个是度的把握问题。
　　经济观察报：现在有很多人在批评大学的行政主导。
　　龙宗智：在目前的体制与社会环境条件下，这是一种必然。你现在完全走上自治，也不现实。有外部环境的问题，还有一步步走的问题，只有内外条件相对具备，然后再做进一步的解决。
　　经济观察报：你的观点容易受到教授们的批评。
　　龙宗智：我与一些研究高等教育的学者的区别，在于多年在实际部门工作，还当过校长，酸甜苦辣的体会要多一些。我认为，总的说来我是相对比较民主的一个校长，但是有的时候不能不以行政决策的方式解决某些与学术权利相关的问题。学术权利与行政权力的划分，在高校本来就不是很清晰的，二者有时交织在一起。你说聘教授、评博导是学术权利还是行政权力？我认为都有一些，是交织起来的。校长聘教授，是他的基本职责之一，但也需要一定的同行学术评价。此外，考虑到目前教师队伍的状况，有些权利还可能要作出一些限制。比如说要提高待遇聘一个教授进来，如果都来讨论可能就搞不成，因为容易攀比，容易心理不平衡，还可能有“武大郎心理”。此外对教授的同行评价，在教授水平、见识参差不齐，甚至其中有相当一部分是靠熬资格上去的情况下，也不太适合以大民主的方式进行。
　　我这个说法恐怕要招来一些人骂我。教授自治体和一个高素质教授群体出现，那才能真正实现学术自治。我觉得，北大清华这些国内一流院校可以做得更到位一些，或者将权利放大一点。因为也不能说，什么都等条件成熟了再做，总是采取保姆的方式。有些问题上，步子也可以更大一些，但是对于一些比较弱的院校来讲，内部学术自治的条件可能还需要进一步的培养。
　　经济观察报：对于教育部主持的大学教学评估你怎么看？人们批评这种评估导致大学造假作弊。
　　龙宗智：应当说有积极的一面。因为它助推了高教大跃进后的高校建设，但负面效果严重，而且有相当不合理之处。在这种情况下，弄虚作假和个人品质没有多少关系。评估结果不达标，大学下一步怎么发展？无法对社会交代，无法给学生交代。可是大学在数量上发展得这么快，造成办学的软硬件差距如此巨大，却要按照一流学校的要求来衡量，“千校一尺”，北大和青海民院一个评估标准，你说这个合不合理？不弄虚作假怎么过关？那肯定是被逼出来的。还有，“评而不建”也是显失公平。2000年高校体制改革后地方院校占绝大多数，教育部评估，对自己的直属院校给资源，对地方院校不给资源，却要求按照与直属院校同样的标准来评，这公平吗？按理说，应该是谁投入谁评价产出。你不给我们资源，要我们达到你的标准，似乎不太合理。
　　经济观察报：评估的效果是非常有限的。
　　龙宗智：评估里最关键的有两条，一是办学理念，一是办学特色。但是在中国目前一体化办学模式之下，从教育思想到大学体制都纳入一个模式、一条轨道里，加上这些年的高等教育大跃进，有多少先进理念？剩多少办学特色？到头来免不了成纸上功夫、笔下文章。当然，强调办学理念和特色并没有错，而且高校评估也是必要的，关键是怎么评。
应该给大学一定的空间
　　经济观察报：虽然说转型时期大学制度很难建立，但是大学应该怎么办，在世界上是有共识的，已经形成了一套非常现成的而且被实践证明很有效的制度安排。
　　龙宗智：现代大学制度两块基石，大学自治和学术自由。为此，必须有保障这种自治和自由的社会环境。没有环境，就谈不上大学自治、学术自由。保障性环境与条件中的一项基本内容是法治。有法治，才能使大学制度得以确立并得到保障。
　　经济观察报：从这种现实的路径去考虑，有没有一种更乐观的期待？
　　龙宗智：并不是完全没有空间，也能做一些事。社会还在变革，已经很难逆转。市场经济改革方向不变，经济多元化了，对外开放的大门现在很难关闭，加上信息化，毕竟社会处于一种转型的时期，社会变化可能会为大学制度的建设提供了更大的空间。
　　经济观察报：但是有人悲观地说，可能改来改去就碰到天花板了，就改不下去了。
　　龙宗智：不断地去做一些事情，促动转变，也许有一些积极的意义。比如，我们提出“要建立一流的大学”。建立一流大学是既定目标，什么是“一流大学”？大家知道，没有大学制度的现代化，不遵循现代大学的基本规律，谈何“一流大学”？
　　龙宗智，1954年9月生于成都，法学博士。1978年考入西南政法学院法律专业本科，毕业后又返该校先后攻读硕士、博士研究生。多年从事法律工作，曾任大军区检察院大校副检察长，1998年末到四川大学工作。2002年至2006年任西南政法大学校长。任职一届后辞去行政职务专事法学研究。现任四川大学法学院教授、法学研究所所长，教育部法学教育指导委员会副主任，最高人民法院特邀专家咨询员，中国法学会检察学研究会副会长，刑事诉讼法学研究会副会长。
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　　经济观察报：有人说，我们要搞“有中国特色的一流大学”。
　　龙宗智：特色是有的，但是大学办学的基本规律也要遵循，否则就是自欺欺人。现在的大学校长毕竟都是大学出身，在不断交往的过程中，有参照系，有相互对照，不能完全无视大学的规律。
　　应该给大学一定的空间。大学是一个特殊的地方，需要产生思想，超越当下。一个大学如果不能产生思想，如果没有超越性，没有批判的精神，就在相当程度上丧失了大学存在的意义。大学当然要为社会发展提供技术支持，但大学也应当为社会提供思想，没有思想，社会就没有生机与活力，甚至会窒息。为产生思想，就需要学术自由，需要一种批判与论证的精神，禁止论证，就是禁止科学。学术自由、大学自治是大学办学的必然要求。现在的领导人都是出自于大学，希望这个社会能对大学及大学的规律多一些尊重。
　　经济观察报：大学毕竟和政府、企业等其他社会组织有区别。
　　龙宗智：目前大学自治不够，同时，司法的自治，即司法机关依法独立行使职权，也很不充分，甚至还有地方的某种自治性及权益保障问题。冯亦代老先生曾说过，中国文化中根深蒂固的观念之一是“大一统”。但是我们不应当以“大一统”否认利益的多元化和一定程度的自治性。有时，地方保护主义也体现一种消极的反对。不过，大学这个组织体可能比其他社会组织体特殊一些，因为它要产生学术，孕育思想，所以更需要一些空间，更讲究其自治性。大学自治包括两个方面，一个是相对外部的，也就是大学对政府的关系；一个是相对内部的，内部自治涉及大学基本学术单位的自治包括教师权利的保障。这些问题不解决，大学的创造性就会受抑制。前些年在一个大学论坛上，有人问北大的校长，北大“创世界一流大学”，现在离“世界一流大学”是更远了还是更近了？
　　经济观察报：现在的大学校长虽然许多受过大学教育，但是现在的体制是把他们当做官僚对待，其中许多人也以官员自居。在建立大学制度的时候，校长应该发挥什么作用？
　　龙宗智：大学校长对一个学校会有影响，但是不一定能够决定学校的基本体制和运行机制。因为要受外部环境和内部条件的限制。尤其是现在。因为大的格局已经确定下来了。比如内部管理体制已经确定，在这种情况下，你这个校长的空间是有限的。在我们目前这种情况，校长的办学理念、办学思想对大学的影响也是比较有限。在这种大的格局下，个人很难在学校历史上打下非常深刻的个人烙印。
　　经济观察报：不可能有根本的改变？
　　龙宗智：不会有大的改变。
　　经济观察报：总的来说，你仍然坚持以一种相对合理主义的思路来看待大学制度的建立。
　　龙宗智：不过，我并不主张得过且过的犬儒主义。我担任校长时对学生的最后一次讲话，是在研究生毕业典礼上的讲话，题目是大学的精神。我说大学的任务是什么，就是培养一种理想主义的人生态度和理性主义的学术精神。这是大学的精神之所在，也是大学的意义之所在。作为政法大学毕业的学生，应当树立法治的理想，把维护国家法治、匡扶人间正义当作自己终身的使命。而在遇到操作问题的时候，一定要理性，思考怎么解决问题。
　　中国的大学自治问题，有制度问题，有技术问题，有大的问题，也有小的问题。大学制度建立，一方面要坚持大学发展的规律，但是如果要进入操作的时候，那还需要采取可行的方案，我说的可行方案只是一个在现有格局之下的路径选择，并不是就是最佳方案，是次优选择。我们希望社会能给大学更多空间。大学也要尽量去做。
　　经济观察报：在司法改革上，你也提倡相对合理主义。
　　龙宗智：因为受总体条件的限制，只能采取这样一种办法处理问题。这种相对合理主义的改革路径选择，最关键的问题是一定要有一个目标的追求和底线的设定，如果不是那样的话，很容易蜕化成为现实不合理进行辩护的东西。曾主管法院司法改革的最高法院原副院长王怀安说过一句话，我们司法改革，就是胸怀大目标，一步一步地走。我说这句话正好体现了我的相对合理主义的主张——胸怀大目标，一步一步走。我相信中国终能实现法治，也能够建立真正的现代大学制度，虽然道路不免是曲折的。