徐多 王旭
　　国务院在日前向全国人大常委会做的落实审议意见报告中，提出将继续推动中央部门预算公开，争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。
　　每年的“审计风暴”都会带出一个问题：财政预算什么时候公开？如今，这个问题终于有了答案。中央财经大学财政学院院长马海涛向记者表示，公众已经呼吁了多年，目前部门公开预算的时机已经成熟。
　　“再用两三年的时间来推动，我认为是合理的安排。如果结果是好的，部门预算最终能够公开，两三年时间公众可以等。”公共预算观察志愿者李德涛表示。李德涛在2009年发起的有关预算公开的两件事都曾引起社会广泛关注。当年10月，回应李德涛要求公开预算的申请，上海市财政局以“国家秘密”为由不予公开；同月，回应公民李德涛的申请，广州市财政局向社会公布了114个部门预算。
预算如何公开
　　政府部门预算公开，到底应该由谁来主导和推动？对此审计署财政审计司有关负责人对记者表示，推动预算公开的主体应该是多方面的，审计部门只是其中一个方面，国务院和人大都在推动这件事情。而财政部财政科学研究所有关负责人表示，部门预算涉及到所有部门，是否公开是由国务院确定的。
　　预算要公开，那么应该如何公开，公开到什么程度，以何种形式公开，也引发了社会的关注。马海涛对记者表示，中国的预算改革只能是渐进式的，不可能像一些人所预想的那样一步到位。他个人认为，预算透明也不能完全透明，有的也不可能透明，比如国防开支和外交开支就是如此，因此要把握一个“度”。但涉及到民生问题，比如教育、卫生事业等部门预算就应该完全透明。
　　李德涛对记者说，从预算公开到预算编制公开，是将来发展的方向。预算编制公开，就是让民众看到预算的编制过程，让他们有机会参与进来进行讨论和监督。也就是说，民众不单单要看到预算的最终结果，还要监督它产生的过程。“当然，这是下一步的事情。目前的问题是，他们连结果也看不到。”
　　关于预算公开问题，更为完善的立法才是最彻底的解决方案。我国的预算法从1995年开始施行，十几年过去，其中并无公开预算的规定。只是在2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》中，涉及公开预算的要求。李德涛认为，预算并非政府部门的秘密，在修订预算法时，应该明确规定政府部门必须公开预算。马海涛也表示，公开预算的内容应该被写入，只是目前预算法修订的进度比较慢。
　　在接受记者采访时，财政部财政科学研究所有关负责人表示，预算资金是人民的钱，政府只是负责管理，预算公开符合公共财政的要求。
　　该负责人说，其实近年来我国的预算公开正在逐步推进。目前每个月的财政收支情况于次月就向社会公布，这就是预算公开的体现之一，而在最初这些数据要求保密3年。再有，2009年的预算报告将基金预算写入，也是预算公开的进步。“但是，任何一个国家的预算公开到什么程度，都是有条件的，需要逐步推进。预算公开需要各种条件的配套，要考虑到各种技术条件和体制条件。”该负责人表示。
　　楼继伟的改革
　　2009年12月，审计长刘家义在向全国人大常委会报告审计工作时称，争取在3年之内做到中央政府部门预算公开。而在此之前10年，中央各部门甚至无需编制预算。
　　如果说推动部门预算公开的政府之手源自刘家义，那么推动部门预算编制的政府之手则出自楼继伟，时任财政部常务副部长、现任中国投资有限责任公司董事长。
　　1999年之前，政府部门资金不仅仅来自预算内，预算外也资金不菲，甚至还有“预算外的预算外”资金。同时，一个部门可以存在多个户头。通常情况下，不同的副部长负责掌管不同的户头，这导致整个中央部门的资金状况，除了部长本人和财务司司长，其他人都说不清楚。
　　部门厚厚的账目，在向全国人大常委会报告之时，会和如意金箍棒一样，瞬间缩水为一本薄薄的小册子。人大常委会的委员们只能看到一个粗粗的“大数”，至于“大数”之下，则一片模糊。
　　楼继伟当时主推的部门预算编制改革，目的在于把这个部门所有的收入和所有的支出都要体现在预算之中，从而有效提高对这个部门的预算管理水平。
　　教育部、科技部等4个中央部门进入了首批试点名单，在2000年开始向全国人大常委会报告部门预算情况。由于技术上的标准提高，部门预算账目开始变细，“试点取得了相当好的效果”。财政部财政科学研究所副研究员王桂娟说。
　　一方面，财政部和全国人大常委会对部门资金的使用有了更为深入的了解；另一方面，部门在资金使用上开始不再那么粗放而大手大脚。
　　在部门预算初步获得科学化管理之后，试点的部门逐步从4个扩展到9个、15个乃至全部。但这并不是楼继伟主推的改革终点。道理很简单，预算编制不等于预算公开。
　　试点期间，尽管全国人大常委会委员们可以看到比较详细的部门预算，但厚厚的账目依旧只被允许当场翻看，而不许带走。中央部门一个强有力的理由是：其中涉及重大国家机密，譬如国防。这成为部门预算公开的一大阻力。
　　通过调研，楼继伟发现，从部门预算编制到部门预算公开这条改革路上，除了“国家机密”横在中央，它的左右两侧，还各有帮手。
　　楼继伟在财政部工作的9年间（1998-2007），国库集中支付、政府采购、政府收支分类改革也被推出。这3项改革成功地减少了部门预算公开的阻力。
　　此前，一项财政资金的划拨经过层层转移，不仅数目可能被上级财政部门克扣，甚至挪为他用也屡见不鲜。在国库集中收付制度实施之后，央财资金将直接进入项目账户，不再经过层层转移。
　　与此同时，中央部门的账户也不再被允许多头存在，一个部门一个账户成为铁律。
　　而政府采购改革，亦将政府采购程序推向公开透明，招投标制度被完全引入，几乎从源头上杜绝了回扣的发生。
　　在技术层面，政府收支分类改革也做出重大调整。之前的政府预算及收支统计口径，依旧延续了上世纪50年代的编制规则，早已远远落后于时代。在这项改革之后，政府收支分类改革亦变得越来越科学，“类、款、项、目”一目了然，“业内人士读起来终于方便而清楚一些了”。王桂娟说。
　　凡此种种，均从技术上极大地化解了部门预算不规范的格局，部门违规资金越来越少，部门预算公开的阻力开始越来越弱。
地方预算公开抢了先
　　这一时期，地方上由于涉及国家机密较少，反而在部门预算公开方面走在中央之前。
　　2008年焦作市在一系列体制框架和制度保障的基础上，编制了八大市级预算，位列首位的正是部门预算。这八大预算覆盖了全部政府性资金，除了部门预算，还包含了债务预算、土地预算等地方政府往往密而不露的内容。这座地级市的预算不仅对人大代表公开，更对普通市民公开。
　　“焦作市预算的内容之全、透明力度之大，开创了中国地方预算编制之先河，体现了财政‘精细化管理’的要求”。王桂娟说。
　　翻阅其部门预算可以发现，焦作的预算编制比较细致，在部门预算支出明细表上，各单位的支出以“万元”计，并按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细全部列出。而详细的市级部门预算，则包括市级部门预算编制说明，市级部门预算总表，人员经费支出，公用经费支出，行政事业性项目支出，财政基本建设项目投资计划，财政教育基建项目投资计划，财政城建项目资金计划，环保专项资金计划，农村公路养路费支出计划，以及市工业结构调整和高新技术产业化专项资金计划。内容之详细，甚至令研究人员惊叹。
　　最近两年，焦作公众可以在财政服务大厅公开阅读、查阅全套预算信息，并可通过电子触摸屏查询相关信息——甚至，包括市领导在内的所有行政人员的工资亦可一览无余。
　　除了焦作，广州、温岭等地的预算公开亦闻名全国，这无疑也对中央部门的预算公开构成了压力。“一个可以考虑的路径是，保密的内容可以不公开，大家都可以理解；但大多数的部门预算，因为与保密无关，却与民生相关，公开的原则无可辩驳。”王桂娟说。
　　即使如此，政府部门公开预算步履还是蹒跚艰难，障碍到底是什么？李德涛对记者表示，目前最大的困难在于政府内部说服自己，应该意识到预算公开“并非大不了的事情”。“广州公开了它的账本，并没有招致不好的影响，反而凭此提升了形象。历史会给它一个正面的评价。”
　　中央财经大学财政学院院长马海涛对记者表示，政府预算公开是公共财政预算改革一个必然要求。“因为政府花的是纳税人的钱，预算改革一个最基本的要求就是预算透明。当前我们总强调民生财政，这么大的支出，必须把数据亮出来，接受社会的监督。”只是，我国的预算改革进行了10多年，涉及到方方面面的问题，有体制问题，有理念问题，还有法律问题，公开方面一直不尽如人意。
　　马海涛说，前段时间国家税务总局公布了纳税人的14项权利和10项义务，其中提到纳税人拥有知情权。知情权至少应该涉及两个方面，一是税是如何收的；二是钱是怎么花的。“我们讲公共财政，从1998年一直讲到现在，我认为公共财政与过去阶段的最大不同，就是民主理财、科学理财和规范理财。从这个意义上说，预算公开不应该只是审计部门推动的事情，而且是财政改革的必然要求。”马海涛认为，目前部门公开预算的时机已经成熟。