谢良兵
　　城管与游摊之间“猫捉老鼠”的游戏还要不要再继续？中国城管试点12年之后，这个问题越发显得迫切。
　　1月16日下午，北京市副市长黄卫在 “2010城市管理经验交流会”上透露，北京将在春节之后启动城管改革，始于2007年的城管“崇文模式”会在北京全市范围内推广。所谓的“崇文模式”，就是“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”。
　　北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、中国地方政府研究院院长彭真怀比较推崇“崇文模式”。2009年6月13日开始，彭真怀曾对崇文区的这种模式进行过调研。他说，崇文区的城市管理模式，就是完善综合行政执法依据，推动城市管理体制改革。
　　2009年8月，住房和城乡建设部提出“大城管”改革方案，即成立城市管理委员会，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权的统一。“大城管”模式其实就是“崇文模式”的翻版。
　　逼出来的变法
　　1997年，中国的第一支城管队伍在北京市宣武区成立。那个时候，城管被赋予了“收拾烂摊子”的角色。城管成立的目的是为了解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下等问题，实行决策权、执行权、监督权适当分离。
　　于是，分散在各部门的执法权纷纷交给城管。问题是，各单位往往都将难执行、权力却不大的部分扔给城管。成立之初，城管只承担五项基本职能，但如今，却已经拥有了市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场等14个方面的近300多项职能。
　　不过，城管并没有因为拥有了更多职权而兴奋。因为权限界定本身就复杂混乱，而执法的依据又散布在20多部各类法律和法规之中。再加上目前没有一部全国性的城管法规，执法难度相当大。
　　崇文区城管监察大队党委书记、队长王建华说，管理的内容越庞杂，城管与其他部门职责交叉的现象其实就越普遍，“力不从心啊。”王建华说自己第一次执法就曾遭遇尴尬，一个被查的渣土车车主钻入车底与他们僵持了10个小时。
　　职责交叉在执法过程中经常闹笑话。比如，查处无照经营。因为店外归城管负责，店内由工商监管。城管来了，经营者赶紧搬进屋；工商来了，经营者又搬到屋外。结果是城管、工商都没法管，无照经营的店照旧开张。
　　再比如说一个广告牌，目前的体制下，建设、规划、工商、城管都对此有管辖权。“没事的时候，各部门都争利益，一旦因强制拆除等发生矛盾冲突时，怨恨就集中到城管一家身上了。”一位城管人士说。
　　“七八个大盖帽管不住一个大草帽”，这是形容城管执法难的顺口溜。而近年来，城管与游摊之间“猫捉老鼠”的游戏也愈演愈烈。城管打死人、游摊打死城管的事件时有发生，冲突摩擦更是不少有。各地城管也多在寻找改革良方，但大多成效不大。
　　城管的口碑变得越来越差，关于城管的段子也越来越多。对于王建华来说，内心时常充满了纠结。管得严了多了，很多人的生存手段就被剥夺；管得松了少了，城市脏乱差的时候，失职的帽子也会被盖上。“左右都不是，很尴尬。”王建华说。
　　对于这样一种复杂的 “城管生态”，《新华视点》曾如此评价：地方政府要城市的“面子”，城管部门和执法队员要守住自己的“位子”，而小店主、摊贩要顾自己的“肚子”。这种扭曲的城管生态也造就了城管执法的怪圈。
城管“大部制”
　　大部制改革或许给城管的体制改革带来了一些启示。2009年8月，住房和城乡建设部的一个课题组，提出了“大城管”方案。课题组负责人翟宝辉说，这一制度的核心是建立一种协调机制，在资源充分整合的情况下，为很多问题提供解决之道。
　　2007年，崇文区明确提出“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”的基本思路，全面推行综合执法机制。将市政管委改为城市综合管理委员会，赋予其对城市管理工作进行统一组织、协调、监督、指挥、服务的职能，实行“大城管”管理模式。
　　2007年7月，永外街道办事处率先试点，试行综合执法模式，同年底，全区7个街道分别成立了综合行政执法组，城管、公安、消防、卫生、工商、园林、劳动、文化、民政等25个执法部门，确定了8个常驻部门及16个挂牌部门，常驻部门抽调人员加入街道综合执法组，挂牌部门安排联系人，做到随叫随到。
　　根据崇文区的官方表述，在运行模式方面，坚持执法重心下移街道，突出街道的属地管理责任和统筹管理权。街道负责组织各成员单位共同开展有组织、有计划、有步骤的综合执法。对辖区内的各种违法行为赋有全权、全时、全管、全责。
　　彭真怀称，这种模式改变了过去“一个部门管不了，多个部门管不好”的局面。
　　彭真怀的调研发现，以前的联合执法行动，仅前期准备就要花费一两个礼拜的时间。策划一次联合行动，需要牵头部门组织数次协调会，召集各部门人员，研究方案和策略，再形成领导小组。但改革之后，崇文区7个街道办事处都有了各自的综合执法组，每组40人左右，由街道办主任担任执法组“组长”。
　　彭真怀称，落实属地管理，有效的减少了之前的协调、组织消耗时间精力的同时，将街道综合执法组的权力和责任最大化，赋予街道处理问题的权力和责任。这种把城市管理放权给街道的新模式，被誉为“城管突破”，获得了2009年中国最佳管理城市奖。
　　对此，王建华深有体会。过去，队员们执法回来，通常都是向王建华汇报没出什么事。如今，因为城管执法已不再是城管一家的事了，这类冲突的担心已经少了很多。在王建华看来，现在很多顽疾从根本上得到了治理。而“联席执法”调动了各职能部门和街道的积极性。
　　崇文区城市综合管理委员会副主任郑青云认为，崇文区城管改革的最大手笔就是权力下放——街道办事处享有全部执法部门的执法权，并负全部责任。这种综合执法组的团队作战模式，使各个部门的职权集中对接。
　　郑青云说，过去违法者可能是跟城管，或是任一职能部门正面相交，但现在是跟所有职能部门对话。据了解，崇文区400多个摄像头，全都被接入了城管信息平台，一旦发现问题，一个电话，综合执法组就到现场，“与此相关的部门，想推都推不掉。”
体制尚需理顺
　　城管“大部制”改变了一些城管执法过程中的困境，但是，这种“大城管”模式到底能走多远？专家认为，这还有赖于整个城管体制的改革。
　　彭真怀说，崇文区在解决局部问题上提供了很好的经验，但城市管理目前是“借法执法”，因为中国仍然没有一个针对城市管理的法律，只能借用包括公安、工商的相关法律法规，这是崇文区也难以解决的问题。
　　彭真怀还说，城市管理在中国依然没有一个最高的行政执行机构，城市管理各行其是，主要靠中央编办和国务院法制办在做新一期的推动，因此要解决制度上的难题，必须在制度设计上做好安排，把城管从“大城建”体系中分出来，实行城管全国一盘棋。
　　而国家行政学院教授王伟则认为，执法效率提高的同时，也应设法保障流动摊贩等被执法对象的生活。尽管崇文模式也强调以人为本，但目前看来，崇文区的城市管理需要从“联席执法”向“联席服务”进行转变。
　　按照崇文区的官方宣传，“崇文模式”把“为民、亲民、爱民、利民、便民”作为工作的出发点和落脚点。
　　2009年9月，崇文区城管大队在东花市小区建了个早市，将游商请进市场合法经营。这一变“堵”为“疏”的措施收效很好，但想在全区推广，却遭遇了难题，因为城管做不了主，必须有街道、工商的配合，否则疏导成了空谈。
　　彭真怀还举了这样一个例子：说法华南里居民张某在家中养鸡，环境脏乱并有传染疾病的隐患。区城管委为此派专人对张某晓之以理，动之以情，并当场掏出50块钱要买下这只鸡。张某最后心悦诚服，当场就把鸡杀了。
　　但显然，城管工作不是自己花钱买鸡那么简单，而这样的执法模式也不一定能长效。有论者称，只有调动起更多的社会力量，尽快解决影响城市环境和谐的因素，做到标本兼治，才能最终实现城市环境皆大欢喜的局面。
　　另一个问题是，崇文区的综合执法组在体制和编制上并没有理顺。
　　一位崇文区的城管人说，改革一年多来，虽然跟常驻部门的人天天一起工作，但他清楚，这些人并非他的同事，他们的职务升迁、工资和奖金发放，仍由所在单位说了算。联合执法组虽然以常设机构形式存在并运行，“但在我们看来，它依然是个临时机构。”