席斯
　　地方财政赤字一直是个隐晦的事实。尽管每年提交给地方省、市人大会议的预算报告无不尽善尽美，但许多地方财政官员都清楚报告出炉前做过多少精心的“技术性处理”。
　　在最近召开的青海省2010年人大会议上，代表们照例收到了一份收支平衡的年度预算报告。这和年初在全国财政系统会议上记者曾得知的信息明显不同。
　　“我们今年是赤字预算。没办法，支出太多，财力缺口大，实在无法平衡。”一位青海省财政厅官员当时无奈地说。
　　而在1月29日，律师马福祥看到的却是另一个版本。“我们收到的肯定是平衡的预算草案，有赤字我们也不会通过啊！”他是一位知名的青海省人大代表。
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　　地方财政赤字预算有悖现行 《预算法》。中国《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
　　知情人士透露，青海并不是今年地方唯一一个出现 “赤字预算”的省份，还有其他经济不发达区域的省份也存在同样的问题，只不过还没有显性化。
　　“地方政府在账面上平衡一直没有改变，但事实上的赤字却一直存在，地方政府背负的债务就是赤字。”中国社科院财贸所财政研究室副主任杨志勇说，“如果考虑地方政府债务，那么全国多数地方政府都在赤字运行。”
“技术性处理”
　　地处西部的青海省自身财力一直不足。即便经历了前几年的高速增长，地方本级收入 （即根据现行财政体制划归地方财政的收入）也不过100亿元。在这轮经济刺激政策中，原本基础较弱的青海省自然希望增加投入，在一些工业项目和基础设施建设上缩短与其他地区的差距。
　　从去年年中，省里的财政官员们就开始编制2010年的预算，最后他们得出的预算是收入103亿左右，而支出则需要110亿左右。“这些支出是我们根据今年一般支出和各种建设项目为基础做的。”财政厅预算处官员说。
　　为了让省级人大通过，这份预算进行了技术性的处理。官员们以收入为基，做了一份收支平衡的预算，但还有几个亿的支出在财政部门看来是肯定会发生的。
　　在预算可能出现赤字的情况下，“地方只能报送缩小的预算给人大”，杨志勇深知此中奥妙。在杨志勇看来，青海现象其实是地方针对《预算法》所做的技术性处理。地方政府也很无奈。
　　不过，青海财政厅预算处的官员也强调说，“我们反复计算就是无法平衡，都是必要支出。到年底我们还是会平的，因为年度执行中，通过加强征管或一些拨款收入，这些赤字是可以填补上的。”
　　事实上，在财政收入好的时候，这种情况几乎不会发生，可一旦经济不景气，地方财政收入受影响，政府支出可能会因为经济原因反而扩大。在地方省份，如青海这样尤其财力比较弱的地方省份必定会出现赤字。
　　其后果是，地方财政在年度中就需要不断对年初已获人大通过的预算进行追加、修补，这对于预算的严肃性是一大挑战。
隐性风险加大
　　在杨志勇看来，首先必须承认地方财政赤字的现实，认可地方财政赤字存在的必要性，认可地方自主发债的必要性。在现实中，不承认地方债务是赤字，表面上看这符合《预算法》禁止地方列赤字的规定，但实际运行时并不利于地方政府债务信息的准确披露，不利于各界对地方政府债务风险的有效监督。
　　去年，各级地方政府为了提振经济，利用地方融资平台大量举债，许多地方投融资平台的债务融资 （包括银行贷款和发行各类企业债券）都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及相应的连带风险。
　　但是，这些地方债务没有在年度预算中体现，而是形成了隐性债务。各界对这一隐性债务规模有着各种版本的预测。
　　全国人大财经委副主任尹中卿在接受本报记者采访时表示，“2009年我们新增贷款9.6万亿，仅地方融资平台就占了5万亿的规模。”他还透露，整个2009年各地投融资平台纷纷兴起，从2009年的数据看，全国有登记的投融资平台就达3000多个。如果连那些没有被中央统计到的投融资平台一起算上，有8000多个。这对于今后的国家财政来说，是一个较大风险。
　　“前几年，中央花了这么大的精力解决地方债务风险，把地方县市一级的债务减少到6万亿，现在2009年一年，我们地方就新增了5万亿的债务。”尹中卿说。
　　旧债还没摸清，又添新债，中央对地方债务尤为重视，督促审计署和财政部今年拿出一个有说服力的地方债务规模数据。
　　在尹中卿看来，地方债务的出现，也有中央法规方面自己的原因。“我们的《预算法》，现在不允许地方赤字。那你中央不允许赤字，地方就搞债务啊，拿土地抵押，甚至拿综合收费项目预算来贷款，这些形式，不管是隐性还是透明，都是债务，都是风险。”
　　学者们把这种隐性债务的浮出水面寄托于《预算法》的修订，希望《预算法》修订后，允许地方举债，并有一定赤字。
　　据悉，《预算法》修订在去年取得了一些重要进展，但地方财政官员反映，就目前征求意见内容看，并没有允许地方预算列赤字一条，也没有允许发债一项，只是针对发达省市举债有了一定的松动。
地方与中央思路偏差
　　杨志勇认为，在分税制财政体制下，地方财政出现赤字是一种正常的行为。目前中央与地方的事权与财权的划分无疑会导致地方举债发展。地方的公共服务职能越来越多，相应的税收一直向中央集中，事权和财权出现了不匹配，这是近年地方政府不断游说中央进行财税体制改革的根本原因。
　　为了解决地方事权与财力矛盾，2009年中央政府代发2000亿地方债，为地方充实资金。但这2000亿作为中央赤字体现，地方做收入处理。中央政府在法律允许范围内采取了一个迂回的办法。而据本报获悉，2010年，中央政府仍将代发2000亿地方债，发行形式与去年相同。
　　很多学者认为，财权与事权的矛盾不解决，地方债务或赤字的问题就无法根除。
　　但随着这一轮财税体制改革思路的不断清晰，财权与事权匹配已不是目标，“目前的目标已改成财力与事权匹配，即将财权集中到中央，中央通过转移支付增加地方财力，使不同发展水平的地区享受到均等化的公共服务。”财政部一位官员说。
　　显然，地方政府的期望和中央政府的思路出现了偏差，在转移支付制度还没有完善的情况下，地方更愿意通过各种技术处理，绕过法律去举债，哪怕是在财政赤字下运行。
　　“最终解决这一矛盾，不只需要财税体制改革，可能还需行政体制改革。比如省直管县 （省级财政直接管理县（市）财政的财政管理方式），县级政府财力保障机制 (中央财政根据地方县级基本财力保障情况实施的奖补机制)等等都需要行政改革去推动。”杨志勇说。
　　（本报记者张向东对本文亦有贡献）