杨兴云
　　在中国曾经声名远扬如雷贯耳的顺德，在合并到佛山沉寂6年之后，再度在人们眼前聚焦。
　　这一次，顺德的归来，仍然以改革的名义。由头是，作为广东省委省政府确定的综合改革试点城市，顺德于2009年9月16日正式实施“大部制”改革。
　　“大部制这个概念不只是精兵简政，更重要的是政府服务的内涵，服务才是中心点”，具体负责顺德“大部制”改革的顺德区委书记刘海说，顺德此次“大部制”改革，不在乎它到底能精简多少人员，合并多少部门，更在乎的是怎样形成公共服务型政府，怎么形成公权力的公平公正。
　　随后，在珠海召开的广东省深化体制改革工作会议上，广东省委书记汪洋向广东全省力推大部制改革的“顺德样本”。
缘起
　　位于珠江西岸，面积只有806平方公里的顺德，改革开放以来经济迅速崛起，县域经济总量曾经多年排名全国第一，2009年工业产值超过4000亿。
　　2003年1月8日，顺德撤市建区，正式并入佛山，原有的准地级市权限，自然消失。
　　接下来，一个直接的影响是，现行行政管理体制成为拥有庞大经济总量的顺德继续前行的羁绊。
　　曾担任过多年顺德市长和市委书记的冯润胜，把顺德因成长而遇到的这种烦恼和尴尬，称之为“人大衫小”，言下之意是由于行政体制的束缚，顺德难以施展手脚。
　　“以机构重叠等落后的管理体制来管理先进的生产力，肯定不行。”顺德区委书记刘海也认为，顺德必须要寻找一个突破口，先行先试解决这个问题。
　　一个典型的例子是，顺德下辖的容桂街道，面积有80平方公里，2008年GDP却高达200多个亿，平均每平方公里创造出3亿元的产值，这样的经济总量远远高过内地一些地级市。
　　由于行政体制的限制，管理如此庞大经济总量的容桂街道，只有70多个公务员编制，而一个容桂街道派出所管理的人口则达到三四十万。
　　事实上，正是由于行政机构职能的交叉重叠，部门设置的繁复臃肿，使得办事效率大幅降低，交易成本大幅上升，经济发展势头明显放缓。
　　在此背景下，顺德逐渐褪去经济明星的光环，淡出人们的视野，自然在情理之中。
　　2007年，随着汪洋主政广东，顺德再次进入广东省委决策层的视野。
　　经过一番调研，他对顺德提出新的要求，弄清影响实现科学发展存在的体制约束，继续保持综合配套改革试验区的锐气，着力在行政管理体制、财政体制、社会管理体制改革等方面积极探索。
　　汪洋认为，顺德具有改革的传统，具有破解难题的能力以及改革需要的人、财、物的支撑。
　　据顺德有关知情人士介绍，为此，汪洋曾经三次前往顺德调研，并要求专门汇报顺德1992、1999年两次改革的历程、关键节点和成果。接着又特意点名顺德参加在深圳召开的广东全省特区工作会议。
　　事实上，在顺德综合改革试验区的探索方向上，广东省也提出了具体要求。佛山市发改局具体负责向顺德“放权”工作的负责人朱小建表示，广东省要求，“顺德要深化行政管理体制改革,先行先试,实行大部门体制；理顺与镇(街)财权事权,增强镇(街)活力。”
“大部制”改革的“顺德模式”
　　“党政联动是顺德此次改革的一个主要特点”，刘海表示，在基层最关键的就是要解决问题,“这是我们的出发点”。
　　当然，顺德大部制改革也不可能闭门造车，而是先后委托国家行政学院、广东省经济体制改革研究会的专家,就机构改革工作进行专题调研，派人学习考察中国香港、新加坡以及北京、上海、深圳等地的做法和经验,最终形成了《党政机构改革方案》。
　　“《方案》最突出的特点就是，彻底冲破了人们的思维惯性,在机构设置时不再顾忌有没有‘上下对口’，不再顾忌有没有‘党政分开’”，刘海说，一个机构该不该设，顺德的标准只有一条：是否利于解决实际问题。
　　在这个《方案》中，顺德原有的41个党政机构被精简到16个，政府部门减少三分之二，原有的所有副区长全部兼任新设部门一把手，原来各个政府部门的局长变成副局长、原来的副局长变成新设立的局务委员。
　　精简的手法，直观地说，就是党政联动，将党委部门与政府部门一起纳入“同类项”的合并范围。比如,宣传部和文体旅游局合署办公，宣传部长兼任文体旅游局局长；工会、共青团、妇联、工商联、残联等组织一起并入社会工作部。
　　“原来食品安全工作由卫生、经贸、农业、工商等部门多头管理，现在统一划入市场安全监管局”，顺德区有关人士介绍说，原民政局则一分为二,双拥优抚、基层政权建设和民间组织管理职责,划入新组建的社会工作部；社会救济和社会福利职责,划入新组建的人力资源和社会保障局。
　　“顺德区发展规划和统计局将原来分散在不同科室之间联系紧密的职能集中到一个科室，尝试‘大部制’下的‘大科制’管理模式”，顺德区发展规划和统计局常务副局长莫子方说，“按照大部制改革指导思想，坚持同类项合并、多规合一的原则，来思考内设机构设置，不满足于原有职能的物理相加。”
　　按照上述思路，顺德发展计划局将全局职能重新进行梳理、归并、融合，重新设置科室。目前已经整合原发改局的发展改革科、原经贸局的产业发展科等宏观层面的政策性规划制定职能，设置经济社会发展规划科；整合原规划分局总工室城乡规划编制、原国土分局土地利用科土地利用规划编制职能、原环保局规划科技科环保规划等行动性规划编制职能，合并设置城乡资源和环境规划科，同时设置规划技术科和规划管理科。
　　顺德区区长梁维东说,原来最担心垂直管理部门的整合。此外，由于没有和上级部门直接对口的部门,一些优惠政策、扶持资金可能会不给或少给顺德。
　　根据广东省委、省政府对顺德综合改革试验报告的批复，为支持顺德开展综合改革试验工作，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限，“先行先试，实行大部门体制”。
　　广东省要求，在制定出台有关改革措施时，对顺德区具备相应基础和条件的，要优先考虑放在顺德区先行先试。
　　事实上，按照广东省的要求，佛山市第一批就向顺德区下放378个行政审批和日常管理权限事项。
成效
　　实行“大部制”之后，施政效率及施政效果随即立竿见影。原先的顺德区委常委、副区长都担任大部门一把手，以前只需参与主要事务的决策和协调,现在却必须前往一线参与具体而琐碎的日常事务性工作。原来只需在台上听汇报，现在却必须亲自抓。一旦部门工作失职,他们作为法人代表还将被问责。
　　改革之后，顺德环境运输与城市管理局新获得的权限有32项。此后，顺德可以直接自主审批出租车、公交车等客运经营许可及建设项目的环评，不仅提高行政效率，方便市民办事，也有利于相关行业的管理和规范。
　　“以前宰一头猪,要跑卫生、经贸、工商、农业等部门，现在到市场安全监管局有关部门就搞掂了。”一个卖肉的摊贩说。
　　“过去一直想搞问责制,但一件事要问的部门太多,无从下手。因为‘齐抓共管,大家不管’。现在,一件事就一个部门管,问起责来,逃也逃不掉”，刘海说。
　　顺德区区长梁维东表示，改革一个月时，很想开一次政务会议，但由于问题全解决在一线了,找不到议题,所以一直没开成。
　　顺德有关人士表示，通过实施“大部制”改革，将领导干部推向火线后，解决问题的办法自然就来了，破解难题的能力也相应提高。
　　比如市场安全监管局整合后就创新性提出“网格化管理”的模式，将顺德全区划分为若干个网格综合执法，将六七顶大盖帽有效地合并为了一顶，很好地解决了“多头管理”的问题。
　　“过去我一直想推行问责制但无从下手，因为一问责每个部门就会拿出自己相应的法律法规，表明我已经完成任务没有责任了。齐抓共管,最后是‘大家不管’，”刘海表示，现在大部门首长纷纷到一线，过去三天两头开会，现在一个月才开一次会。
　　当然，也不是没有问题。事实上，伴随“大部制”改革的实施，一些原来不存在的问题开始显现。例如，执法主体不明的问题,在机构整合后凸显。
　　例如，为了避免多头执法，在“大部制”改革过程中，顺德将工商局、质监局、安监局、卫生局等8个具有执法权的部门整合为顺德区市场安全监管局。然而，在具体工作中，究竟该以谁的名义出具执法书都成了问题。
　　“1992年顺德掀起综合体制改革时，行政法规体系尚未建立，改革空间很大。如今，各项法规趋于完备，如果没有配套政策，改革可能处处遭遇掣肘。”刘海说。
　　在刚刚举行的广东“两会”期间，刘海在总结顺德“大部制”实施以来的情况时表示，“进展顺利、困难不少”。
　　他形容改革就像剥竹笋一样一层层推进，而顺德遇到的一些深层次问题将有望通过立法解决。
　　刘海表示，对顺德 “大部制”100多天的运行非常满意。认为“大部制”产生了‘化学反应’，理顺了关系，提高了管理效能，整个基层的执行力得到了加强。
　　谈到下一步的走向，刘海表示，要进一步推动监督权的实现。今后要加大人大、政协、社会力量和媒体监督，形成大监督。
　　长期跟踪研究“大部制”改革的中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师陈天祥在接受本报记者采访时认为，“大部制”改革碰到的困难肯定来自制度本身以及立法方面。他表示，解决的办法是，上面应该给地方更多的改革探索权力，可以把上级的权力更多地让渡给作为地方最高权力机关的地方人大。
　　他说，行政机构改革的回潮及反复一直存在，这就要求要将改革上升到法律高度，不能光是政府内部自己在改，而这才是根本之道。
　　陈天祥说，由于顺德只是县区级政府，决策权力相对有限，更多的是执行，所以党政合一，并没有太大的问题。
　　“顺德‘大部制’改革特点鲜明，力度很大，但是并非可以作为标杆”，他认为，深圳“大部制”改革由于遵循了决策、执行、监督这样一个改革思路，更为具备标杆意义。