贺绍奇
中国政法大学副教授，长策智库高级研究员
heshaoqi22@yahoo.com.cn
（续上期）
　　规模急剧膨胀也让两房大到了不能管的地步。在历届总统利用两房捞取政治选票的同时，两房对政府监管俘获能力也日渐强大。早在20世纪90年代，就不断有人警告，两房正在利用政府的隐含担保从事过度冒险的投机行为，为联邦政府埋下无限的风险，要求加强监管的呼声也日渐高涨。迫于公众压力，美国国会在1992年通过了《联邦住房企业财务稳健法》。
　　该法在美国政府和城市发展部设立了一个联邦住房企业财务安全和稳健办公室，专门负责两房的审慎监管，并赋予它以下监管权力：制定资本充足率要求、进行财务检查和必要时任命接管人对两房进行接管。但该办公室的监管权力和权威根本不足以抗衡两房在华盛顿的巨大政治影响力。2003年6月，该办公室对房地美财务进行审查时发现，该公司存在严重会计违规和盈利操纵的问题。随即在10月，房利美就公开承认第三季度因会计错误多计10亿美元利润。在随后证交会、联邦住房财务安全和稳健办公室2004年和2005年系列调查中发现，这只是冰山一角。房利美不仅多计利润，而且隐匿了24亿美元的损失；公司内部控制也非常不健全，董事会对管理团队惟命是从，高管在衍生交易上胆大妄为；资本储备严重不足，但高管从业绩操纵中中饱私囊。最终，房利美和证交会达成支付4亿美元罚款的和解，同时增加40亿-50亿美元的资本储备，将董事会主席与CEO分开，采取新的会计政策等整改措施。尽管暴露出来的监管缺陷非常明显，但任何要求进一步加强两房监管立法却在国会累遭挫败。对此，《纽约时报》评论说，房利美在政治上不可触犯的，有权力巨大的游说者军团，董事和高管混迹于华盛顿的各种政治势力的权力经纪人，上万亿美元的资产组合，这个巨大的“苹果派”担负着帮助人们能够买得起住房的核心使命就足以阻止任何对其怀有敌意的立法尝试。
　　承担保障美国中低收入买得起房的公共使命成为两房为自己的特权、垄断地位进行辩护和进行政治上的游说、逃避监管最强有力的说辞。但事实证明，两房在这方面并没有起到美国决策者期望的作用。统计表明，美国住房拥有率在1960-1980年持续增长，在1980年达到高峰，拥有率达到65.6%。全国住房拥有率随后停滞，也就是在两房急剧扩张的里根和布什政府时期，拥有率反而下降，到1992年下降到64.1%。在过去整个20年间，美国住房拥有率也仅仅上升了3.4%，在危机前达到67.3%。
　　尽管两房在实现公共目标上发挥的作用微乎其微，但依靠美国联邦政府隐含担保、垄断地位和特权所获得大量补贴收入却中饱了两房的管理团队、股东以及华尔街各个利益集团。美国预算办公室的一份研究报告揭示：美国政府暗含担保和两房享有的特权地位使其能够从以下三个方面获得实际的联邦财政补贴。（1）能够不受限制地以更优惠利率发行债券，获得融资，同时能够以更低收益率发行按揭担保证券，获得比其他金融机构发行按揭担保证券更高利差收入 （收购与转让之间利差）。在收购融资上，两房每发行100美元债券，就可获得41个基点利率优势，同时又因为其发行按揭担保债券享有最高的信用评级，能够在每100美元债券利率上获得30个基点的优势。（2）减少的合规成本和税收。因为享受诸多监管豁免和免税待遇，两房发行证券不存在证交会注册费用和每年支付的评级费用的开支，同时又获得了税收优惠待遇，这些每年也可以使其获得很大一笔可观收入。据美国学者研究，两房从上述担保和特权中获得补贴收入高达1500亿美元。其中90%是联邦政府暗含担保提供的。由于主要依靠政府信用担保获得补贴收入，因此，两房资产规模越大，获利就越多，而给联邦政府增加的风险就越大。
　　两房等政府保荐企业辩称其资金优势主要来自于流动性，不过，国会预算办公室把这种优势归功于其暗含担保，相当于美国国债政府担保。虽然，国会给予两房这些特权和特殊待遇是期望通过按揭贷款优惠利率转移支付给美国中低收入购房者，但美国国会预算办公室提供的报告显示，转移支付到购房者身上最多不超过一半，其他一半以上的补贴收入都被两房截留，在两房股东、管理团队和华尔街之间进行了分配。而且国会预算办公室报告还表明，两房之所以能够把补贴大部分截留，关键就在于其在按揭二级市场上的垄断地位，该市场缺乏有效竞争。国会预算办公室通过历史数据分析证明，将补贴转移给按揭借款人比例与市场竞争程度呈正相关关系，竞争程度越激烈，转移比例就越高，反之则低。对此，有美国学者痛斥说，两房实际上把 “利润私有化但风险社会化”（pri－vatizingprofitbutsocializingrisk）,两房设立初始目的是要为美国公民提供持续不断按揭供给，但它们实际上却只是在为股东持续不断创造利润和为董事提供高薪。
　　两房也经历了从国有到股份制改革（私有化）、上市改制（即我们所说的政资分离、政企分开）的过程，但作为政府保荐企业，两房始终没有办法摆脱政府干预，同时政府也永远无法撇清干预所带来的连带责任，最终，两房不仅又再次国有化，其经营活动所产生的全部风险最终仍然要由联邦政府来承担。
　　两房私有化虽然从资本上实现了政资分开，但联邦为让两房执行政府的政策目标而给予的特权和垄断地位实际上是给予其无限制的授信额度，两房实际上拥有了一张透支不受限制白金信用卡，两房可以随时进行透支消费，而参与透支消费的还包括购买选票的政客 （代理人之间相互寻租与合谋），两房无节制的透支创造了“华尔街”虚假的繁荣，也不断推高了美国不动产市场的泡沫。当危机爆发时，数十万亿美元的财富随危机而烟消云散，随之而来的是无数美国中低收入家庭的拥有住房“美国梦”的破灭，不仅如此，两房亏损却由政府财政埋了单，雪上加霜的是，两房负债表上5.5万亿美元的债务还得留给美国纳税人在未来慢慢地消化。
　　两房获得的特权原是为保障中低收入家庭拥有住房的公共目的而服务的，但事实证明，从两房垄断和特权受益的并非美国中低收入家庭，而是两房的股东、管理团队、政客和华尔街，但两房造成亏损和美国房地产市场泡沫破裂所造成的一切损失却最终仍然要由美国纳税人和住房消费者来承担，这一切都表明：政企勾结和政资之间利益的同盟关系并不完全依托的是资本纽带，也并非是某一方面的一厢情愿，而是双方相互利用，相互进行投桃报李的利益输送，相互腐蚀所导致，也就是说，从公平与效率角度上讲，这既是政府的失败，也是企业的失败。反之，政资分离、政企分开也并不是简单地通过股份制改革或私有化就可以实现的。只要公共部门代理人和私人部门代理人没有受到有效监督和约束，配置给它们的特权就必然滋生腐败和低效率，更糟糕的是，它们无休止的贪婪和不负责任还会给国家和公众带来灾难性的后果。
　　从美国国会创设政府保荐企业初衷和赋予其法定职能上而言，美国政府保荐企业同我国目前对大国企的职能定位非常类似，它们被赋予在国民经济中发挥主导作用，保障国计民生的公共职能。两房改制、改革过程与我国国企改制改革模式非常接近，唯一不同的是，房利美的产权改革更为彻底，完全实现了私有化，而我国股份化和上市的大国企仍然保持国有控股。但二者完全相同的是，它们都因特殊地位而享有诸多的特权和垄断地位。所以，两房的失败再次警示我们：股份制改革、产权改革并不能从根本上解决政资分离、政企分开的问题。在国企改革中，公共治理的完善和公司治理的完善同样重要，公共部门的代理人与企业部门的代理人只要没有受到有效约束和监督，公共部门掌握公共资源就会转化为企业手上的特权和垄断，而企业手中经济实力也就成了公共部门代理人谋求政治利益和个人利益的工具。企业一旦沦为公共部门代理人实现其政策目标和个人目标的工具，政企就不可能分开，政资就不可能分离，政企关系就必然扭曲，作为代理人的政府官员和同样作为代理人的企业管理团队就必然合谋追求自我利益的最大化，而损害公共利益。
　　目前，我们国有经济必须在关系国家安全和国计民生领域和行业保持其控制地位已经成为国企改革的政策底线，但没有人能够说清楚，到底哪些领域与行业关系到国家安全、国计民生，而这个说不清楚的东西却成了捍卫许多国企特权和垄断地位合法性最强有力的抗辩。而可叹的是，这些特权和垄断地位产生的收益到底流向了哪里？公众却无从知晓和监督。
　　两房故事中还有两个不广为人知的事实，即在两房国有化之前，在美国联邦一再声明联邦政府不对两房债务承担任何连带责任的时候，两房负债表上数万亿美元中也有数千亿美元的中国外汇储备（认购两房发行的债券）。目前，两房虽国有化，但两房5.5万亿负债也不在美国联邦政府资产负债表上，也就是说，在法律上，两房仍然属于具有独立人格的政府保荐企业。