陈文雅 贾华杰
　　近日，住建部、财政部、发展改革委、人民银行等七部委联合印发《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》，并确定了利用住房公积金贷款支持保障性住房建设的28个试点城市、133个试点项目，涉及经济适用房、棚户区改造安置用房和公共租赁住房，贷款额度约493亿元。
　　今年“两会”前，北京确定了公积金贷款支持保障性住房建设的思路，今年用来支持保障房建设的公积金贷款总规模将控制在210亿元以内，截至7月底已经落实45亿元用于公租房建设。1—7月，北京市保障性住房建设新开工10.9万套，北京市公安局公租房项目等数个公积金贷款支持的保障性住房项目已开工。
　　北京试点在28个城市中规模最大，动用的资金规模占据了全国半壁江山，但与此同时，也引发了部分公积金缴存人的争议。
贷款去向
　　户口在四川的北京公积金缴存人周斌说，身边的一些买房人反映，北京的公积金贷款“门槛高，申请难度比较大”。
　　在2006年，中大恒基市场研究部针对住房公积金贷款进行的一项调查显示，购房者中有95.08%的人愿意办理公积金贷款，但最终能够办成的只占31.4%，“审批繁琐”和“单位不按照规定缴存”是公积金贷款叫好不叫座的主要原因。
　　当时，北京住房公积金管理中心新闻发言人李持缨回应，北京住房公积金贷款根本不存在排队等候现象，申请后批复率应该不低于99%，审批合格的贷款放款率是100%。李持缨还表示，在2005年，按照可用资金额度计算，住房公积金使用率达95.25%，远高于建设部规定的80%。
　　事实上，个人在申请公积金贷款时碰壁，未必是门槛高的原因，一些缴存单位没有严格按照规定每月缴存公积金，或一些房地产项目不接受公积金贷款，都可能造成公积金贷款无法申请成功。
　　不过，李持缨当年的表态，折射出近年来北京公积金使用率的下降。根据北京公积金管理中心对2009年北京公积金归集使用情况的统计，全年归集住房公积金482.54亿元，提取297.29亿元，累计余额1094.78亿元，当年提取金额占归集金额的61.6%。
　　而上海等一些城市，公积金结余资金的使用率达到了97%。
　　住建部、财政部、人民银行等七部委2009年10月发布的 《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》指出，公积金贷款支持保障房建设的条件之一，是“住房公积金个人贷款率达到40%（经住建部、财政部、人民银行核准，中西部地区可适当放宽要求），闲置资金数额在10亿元以上”。
　　上海等一些高房价重点城市，主要就是因为公积金使用率高，闲置资金少，没能申请到试点。
　　相比中西部城市公积金使用率不高的主要原因——房地产市场不活跃，北京的公积金贷款一直排着长长的申请队伍。在一些普通职工无法通过公积金贷款解决住房问题的同时，北京市公安局获得了公积金贷款建设公租房解决内部职工住房困难问题的机会，这引起了一些公积金缴存职工的异议。
　　“我看到报道说，试点城市人民政府在制定试点实施方案时，必须征求缴存职工意见。试点城市人民政府要及时公布试点的建设规模、开发单位、建设成本、供应对象等内容，接受社会和群众监督。但我在北京缴存公积金，并没有听说北京市政府来征求我的意见，如果征求我们意见，像现在这种情况，公租房只有北京户籍人口才能申请，非北京户籍在北京缴存公积金的职工可能不会同意的。”周斌感到困惑，“公积金的所有权应该是我自己个人的，别人不能挪用，为什么公积金管理中心可以把我自己的钱用来给公安局解决住房问题？”
　　2006年开始实施的《住房公积金管理条例》规定，住房公积金“属于职工个人所有”、“任何单位和个人不得挪作他用”。
　　确实，十多年来，中国的住房公积金只能用于个人住房贷款，相关法规也对此做出了明确的规定。因此，试点引发了公众的议论：住房公积金制度，究竟是一种解决自身住房问题的自助手段？还是一种强制性、救济性的社会保障体系？
　　周斌说：“我现在和另外7个陌生人合租在一间不到30平方米的房间，居住条件很差，而且现在房租不断上涨，我也是中低收入住房困难家庭，为什么不能解决我的住房困难问题？只因为我不是北京户口，可我每个月也给北京市地税局纳税，也按时上缴公积金，最后我们的钱都以很低的成本支援北京户籍人口改善居住条件了。”
　　对于上述问题，北京住房公积金管委会一位人士对记者表示，其实公积金在缴存时就有“强制性”和“互助性”两大特点，而且在公积金制度成立伊始，公积金就有为保障房提供资金来源的职能，只是后来因为在实际执行中出现了一些问题，其保障房项目贷款的职能被叫停了。
　　该人士表示，北京市公安局申请公积金贷款建设解决干警住房困难的公租房项目能首先获批，是有偶然性的，因为国家鼓励单位集体组织集中建设公租房解决职工住房困难问题，但需要具备一些客观条件，北京市公安局正好有自己的储备地块，“赶上了好时候”，但这并不意味着特别鼓励某些部门，更不意味着就不解决其他社会申请者的住房困难问题。
　　北京公共租赁房发展中心的一位人士则认为，政府把限价房、经济适用房等保障房的分配权交给开发商后，工作比较被动，公租房应该由政府分给各个单位，“把政府的房子交给公司单位，由他们自己具体去分，相信他们会处理好内部的公平问题”。
　　今年3月，北京市建委主任隋振江表态说，今后公租房申请有望放开户籍限制，外来务工人员也可以申请到公租房。不过，这并非意味着要全面覆盖非京籍人士。目前，申请人的具体条件和申请流程还在研讨中，相关细则办法将于年内出台。
下转38版
上接37版
资金安全？
　　公积金贷款用于支持保障房建设，另一个值得关注的问题是资金安全。
　　在1994年，国务院发布43号文，提出了“三改四建”的房改任务，总结各地公积金工作的实践经验，建立了住房公积金制度，发挥资金的互助作用，以缓助急，以多助少，引导职工个人提高解决自身住房问题的能力。
　　一位十多年前就参与中国住房公积金制度实践的官员表示，当时，住房公积金是可以用来支持 “安居工程”和经济适用住房建设的。决策层试图通过住房公积金制度增加住房供应的资金来源，同时引导居民定向储蓄，加上政府补贴措施，来解决居民住房问题。
　　该官员透露，在实际运作过程中，有一些城市出现了挪用住房公积金搞基础设施建设的现象。例如，有的城市把住房公积金挪用后建了机场，公积金不能按期收回，侵犯了缴存职工的利益。因此，1998年，中央明确停止公积金用于项目贷款。此后，便规定住房公积金只能用于个人住房贷款，不得挪作他用。
　　2000年10月，建设部下发了清理回收住房公积金项目贷款的通知，但是迄今全国仍有14亿元的项目贷款没有追回。
　　“过去叫停公积金用于项目贷款，主要因为发生了挪用等违规行为，但这一次公积金贷款支持保障房建设的政策有所改进，总结了教训，加强了管理，比原来更加完善，可行性很强。”该官员认为，实施意见一方面对试点的门槛提出了具体要求，试点要满足：住房保障制度明确、公积金决策和管理体制健全且近五年未发生违法违规行为、公积金个人贷款率达到40%且闲置资金数额在10亿元以上等条件，此外，试点公积金贷款支持公租房建设的城市还须考虑财政支付能力等额外条件。另一方面，还对试点工作提出了具体要求，包括严格贷款评审、资金专款专用且封闭管理、防范风险等。
　　他表示，试点明确项目贷款期限不超过5年，每年应还款额不得高于上一年公积金年增值收益，以北京为例，今年已实际到位45亿元，分5年还，每年应还款额9亿，而上一年公积金增值收益超过15亿。
　　“账算得很清楚，收入就保回来了。另外，试点城市和住建部联网，实时监控，发现异常，立刻处理。”他说。
　　近日，住建部、财政部等六部委将联合试行住房公积金督察员制度，以加强住房公积金监管，确保资金安全和有效使用。督察员主要是对城市住房公积金的操作、管理、决策和监督活动开展督察工作。
　　住建部副部长陈大卫指出，近年来，一些城市违反住房公积金法规和政策、挤占挪用、骗提和骗贷等问题时有发生，损害了缴存职工的合法权益，必须充实监管力量，强化监管措施，加强监管工作。
　　一位研究人士指出，住建部等七部委的方案虽然是按照零风险设计的，但在实施过程中仍有一些不确定因素可能会引发资金风险。其中一项是开发企业自有资金不足，这里的“自有资金”仅指企业注册资本及历年收益结存形成的权益资本，股东借款和关联借款实际上属于对外债务，承包商垫资也属对外借款，已到账的购房定金或预付款则可用作开发资金，但不属于自有资金；第二项是资金被挪用的风险，如果一个开发企业同时开发多个项目或一家集团公司下属数家公司，容易出现这种情况，需要通过贷款合同约束和贷后监管等手段加以防范；第三项是在建工程滞销的风险，如果区位环境差或工程质量有问题，就有可能发生这一问题，因此贷款项目的发放审查要严格把关；此外，还有可能出现销售、租金形成的收入不及时用于归还贷款的风险，因此对收入必须实行封闭式监管，由开发企业在项目贷款承办银行设立专用资金监管账户，用以存放贷款和收入，在建期间按工程进度，在经公积金管理中心和承办银行同意后，分批支取资金，且只能用于项目建设，项目销售后，每套住房均需与银行办理抵押注销手续，其取得的收入全部存入该账户，用于偿还贷款本息，不得移作他用。