贺绍奇
中国政法大学副教授长策智库高级研究员
heshaoqi22@yahoo.com.cn
　　做大做强一直是国企改革最直观的目标，但让公众陷入迷惘的是，没有人能够说清楚，国企能够做大到底有多少是因为国企改革所带来的效率与效益改善所致？又有多少是受益于垄断和特权？国企做大做强到底是要解决什么样的国计民生问题？但有一点肯定是不能含糊的，公有制主体地位并不能赋予国企垄断滥用以合法性，国企的资本积累和盈利增长不能以牺牲消费者福利为代价。因此，目前亟待解决的两个问题就是：一是处于垄断地位的国企到底依靠什么来维持其持续的盈利增长；二是国有经济蛋糕做大了，如何才能让公众从中公平受益。要解决这两个问题，就必须走出目前国企改革的迷惘，先解决好国企垄断问题，然后再是做大做强，否则就是本末倒置。
　　从党和国家关于国企改革政策对国有经济的职能定位来看，国有经济营利职能始终是第二位的，促进效率与公平，增进全民福利，才是国企改革的终极目标，也就是说，国企做大做强本身并非是国企改革的根本目标，促进整个国民经济可持续发展和提升整个国民经济在国际上的竞争力才是国企改革终极目的。这就意味着，国有经济规模、布局与结构应该是随着整个社会经济发展战略目标而适时调整的，具体到国有经济需要控制的行业和领域以及国企所承担的职能都应该是动态的，而不是一成不变的。换言之，从理论上讲，就国企改革所追求的终极目标而言，政府直接拥有和控制企业与政府采取的调控和监管措施都是手段，二者是可以相互替代的，影响选择的两个主要变量就是公平与效率。从长远来看，随着市场经济体制的逐步完善，政府调控能力和监管水平不断提高，国有经济所承担的政策和社会职能也将逐渐转移到政府和社会，其范围以及对关键行业和领域控制程度也应逐步收缩，经济领域将更多地向社会开放，这才能真正实现政资分离、政企分开。
　　在目前国企改革实践中，在垄断规制和国有经济布局与结构调整尚未到位，具体到各行业和领域的国企职能定位不明确的情况下，笼统地、一刀切式地全面推行股份制改革，片面强调政资分离、政企分开都只能掩盖真正的问题，导致体制扭曲、职能错配和改革陷入迷惘。
　　首先，在央企层面上，国务院把所有非金融的国企，包括承担政策职能和战略职能的国企都授权国资委履行出资人职责，但实际赋予国资委的职能就只有一个，即保障国有资产保值和增值，这就与垄断行业国企承担的政策和关键重要行业国企承担的战略职能相冲突。而对于国企承担的政策职能和战略职能，国资委则不承担任何法律责任和义务。其次，从国资委目前关于《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》与《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》的规定来看，在业绩考核指标和薪酬激励机制安排中都没有把国有企业应承担的政策职能和战略职能包括在内，没有相应的考核目标和指标，也没有相应的激励安排。第三，对于重要国企，新国有资产管理体制下政企分开、政资分开的改革目标根本就不具有可操作性。最近中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》就再次说明了这一问题。
　　一是在国有资产监督管理机构层面上，监督与执行职责混同。在非金融类企业国有资产管理上，国资委到底是监督者，还是执行者？一方面相关立法含糊不清，另一方面是国资委在履行出资人职责方式上无法厘清行政监督行为与股东民事行为。国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》和《企业国有资产法》对国务院国有资产监督管理委员会的定性与地位非常含糊，只说是国务院直属的特设机构。但到底是什么性质的特设机构，没有明确。这就导致对国资委的性质与地位的认识产生混乱。有研究表明，许多人目前仍然不清楚国资委的法律地位与性质，90%的国企仍然把国资委定位为政府部门，只有少数人认为国资委行使了出资人的职能。国资委自身的组织结构和职责履行也与政府部门无异，形成了一个庞大的官僚体系，对国有出资企业习惯于用行政手段来履行其出资人权利（发布行政指令，下达红头文件），而不是按照《企业国有资产法》和《公司法》的规定通过制定章程，委派股东代表行使表决权等方式来行使出资人权利。从国资委履行出资人职责、行使国有出资人权利的职能上来看，国资委是执行者，是被监督对象，但国资委的行事方式却把自己当成了监督者。金融类企业国有资产管理监督上也存在同样的问题，一方面国务院授权财政部履行监督职能，但实际上财政部目前仍然履行着许多金融类国家出资企业的出资人职责。
　　二是从重要国企人事任免来看，重要国企、金融类国家出资人都采取党管干部的旧体制。重要的国企，不仅独资企业和独资公司的董事、监事、高管人员完全由党组织提名、考核任命，国有控股上市公司的重要人事任免也实际完全由党组织人事任免制度执行。有些金融类国有大公司，其董事会也主要是由政府各部官员组成的。国有出资人直接负责企业人事任免，直接负责业绩考核和薪酬政策制定等本应由董事会负责履行的职责，但目前国资委在央企推行的外部董事专职化的做法也进一步强化了党管干部趋势。在干部制度无法从根本上进行改变、而重要国企由于承担了国家公共职能和社会职能，政府监控也不能有所松懈的情况下，单靠借助《公司法》的公司制度来实现政企分开和政资分开事实上是不可能做到的。
　　三是从重大事项的决策来看，按照《企业国有资产法》的规定，国家出资企业重大事项、所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项除了国有资产监督管理机构决定外，还必须报同级人民政府批准。这也将国家出资企业董事会的权力虚化了。
　　四是从监督机制安排来看，政企分开也不具有可操作性和可行性。《企业国有资产法》规定了三种监督机制，即各级人大常委审议和执法检查、国务院和地方政府作为授权主体对国有资产监督管理机构履行出资人职责的监督、国家审计对国家出资企业的审计监督和社会监督 （即国务院和地方人民政府有义务向社会公开有关信息，接受社会监督）。这些监督机制实际操作都必然影响到企业自主权，影响到企业其他产权主体的权益。从审计监督来看，其直接监督对象只能是重要的国家出资企业，即国家保持独资、控股的企业和公司，这种监督仍然属于行政监督的范畴，与《公司法》规定的外部审计监督在性质上有着本质上的区别，对于国有控股公司而言，审计监督就与《公司法》中有关外部审计产生冲突。而如果直接对这些企业进行调查取证，则必然涉及到企业自主权和商业秘密保护的冲突问题。社会监督也存在同样的法律障碍，对于国有控股企业，向社会公开有关信息存在与企业商业秘密保护相冲突的法律问题，而有关企业和其他利益相关者则可能利用《公司法》和商业秘密保护对抗这种监督。
　　五是现行国有资本预算管理体制对于那些承担保持国有经济控制力的重要国企的预算约束基本上是无效的。按照现行国有资本经营预算管理体制，财政部负责预算编制与预算执行监督，而对于那些重要国企，无论从出资人监督，还是财政预算编制和执行监督都难以奏效，一个根本原因就是“太大而不能倒”，优胜劣汰的奖惩对这些企业不起作用。而国有资本预算长期以来一直都游离在公共预算管理体制之外，缺乏透明度和公众监督，这就容易引发权力寻租和国企内部人的道德风险。从实际情况来看，我国几次大规模的对国有银行、证券公司的注资行动，以及最近对东航和国航等企业的注资行动，注资决策过程不透明，不仅没有经过人大审议，也没有向社会公开注资方案，对注资的原因和理由没有向社会公众作出解释说明，尤其是对接受注资企业接受注资后如何进行监督，如何对有关责任人员进行问责，一概没有向公众交代。
　　综上所述，国企既承担了营利职能，也承担了非营利职能，其营利职能也应该服务于非营利职能。非营利的职能决定了并非所有国企都适合于股份制公司化改革，适合于政资分离和政企分开，国企是否需要做大做强应该取决于其承担的职能的需要，即使是实行了股份制改革，甚至公开上市也并不能真正实现政资分离、政企分开，不同行业和不同领域国企职能定位不同，与政府关系和治理结构安排应该有所不同。各行业和领域国企的职能定位应该是动态的，视整个社会经济发展需要而不断进行调整，其与政府关系和治理结构安排当然也应适时因环境变化而进行调整，因此，股份制改革并不是适合于所有国企的灵丹妙药，政资分开和政企分开本质上是要理顺政府与市场关系，它最终是要通过优化国有经济布局与结构、完善社会主义市场经济体制，最大限度实现公平与效率。总之，国企做大做强是实现目的手段，并非是国企改革唯一选项，国企改革应该是服务于完善社会主义市场经济体制的需要，应该以促进公平与效率，促进公众福利为最终目的。