田鹏
　　陈伟今年30岁，一家人住在北京。他从不吸烟，但在家门之外却总是躲不开二手烟：元旦和朋友去餐厅吃饭，从大堂到包间都有二手烟；出门打车，出租车中有残留的二手烟；去超市购物，公厕中也弥漫着二手烟；带着妻子和半岁大的儿子乘火车，一路上车厢之间的“吸烟处”不断有二手烟飘来。
　　根据1月6日刚刚发布的《控烟与未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》显示，像陈伟和他儿子这样被二手烟雾毒害的被动吸烟者约有7.4亿人。报告显示，中国现有3亿吸烟者；在2005年归因于烟草的死亡人数已达120万，根据预测，这一数字在2030年可能超过350万；烟草已经成为中国人群健康的“第一大杀手”。
　　同时，烟草业造成的社会成本远高于其产生的利税，在2010年烟草产业的净社会效益是负600亿！
　　2006年1月9日《世界卫生组织烟草控制框架公约》在中国正式生效，《公约》为全面履行公共场所防止烟草烟雾接触的义务设定了五年的过渡期和准备期，按照《公约》要求，2011年1月9日，中国就应该实现在室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所中全面禁止二手烟雾。这已是不可能的任务，中国政府没能兑现这一承诺。
　　上述专家报告对中国的现行控烟政策和执行效果持负面评价：国内现有的法律法规与《公约》的要求存在巨大的差距；中国控烟系列政策执行不力，效果不佳。
　　中国控烟政策的种种问题原因复杂，涉及烟草管理和专卖体制、控烟立法、烟草税收和社会风俗等方面的因素。但参加《报告》发布会的卫生系统专家、法学专家和民间的控烟人士几乎都认为控烟不力的现状背后最大原因在于中国烟草行业的国家专卖制度和“政企合一”。
　　“政企不分，管理控烟和烟草企业的人是一家的。一套人马，两块牌子。”报告的主编之一、国家控烟办主任杨功焕说道，履约机制不作为的原因就在于履约机制的负责部门其实是一个烟草生产的管理部门，“这是最大的中国特色，是控烟目前碰到的最大的症结”。
　　例如，国家烟草专卖局局长姜成康就兼任中国烟草总公司总经理，亦是工信部党组成员。而工信部却是八部委联合的中国控烟履约小组的组长单位。“烟草公司的人在管控烟，你说能管好吗？”杨功焕说。
　　烟草专卖局、卫生部的官员和烟草企业人士均未出席此次报告发布会。
烟草公司管控烟
　　早在2008年10月在澳门的一个学术研讨会上，中山大学社会保障与社会政策研究所所长岳经纶提交了一篇论文，将中国的控烟政策称为 “一场不情愿的控烟运动”（AReluctantTobaccoControlMove－ment）。他在论文中梳理了中国控烟的关键参与者，并分析了他们各自对控烟的态度。只有国家烟草专卖局，也就是中国烟草总公司对控烟持反对态度，其他部门要么支持，要么有条件的支持控烟。
　　但中国控烟政策的吊诡之处就在于，正是国家烟草专卖局这个反对控烟的“少数派”掌控了中国的控烟政策，并成为了国际上代表中国履约谈判的主力。
　　国家烟草专卖局前身是轻工业部烟草专卖局，1984年，国务院根据《烟草专卖条例》同意其更名为国家烟草专卖局。1985年，国家烟草专卖局变为国务院直属局，后来由国务院委托轻工部代管。轻工部取消后由经贸委代管，经贸委撤消后一直由发改委代管。在2008年的大部制改革中转交给工信部管理。
　　杨功焕和NGO新探健康发展研究中心副主任吴宜群都认为，国家烟草专卖局完全站在了烟草产业利益一侧，进行反控烟的活动。
　　早在2002年，国家烟草专卖局（中国烟草总公司）就正式立项开始研究针对《公约》的对策，并在2006年成书出版，即《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》（简称 《双对方案》）。在1月6日的报告中，专家批评《双对方案》实际上是国家烟草专卖局制定的如何阻挠公约履行的应对方案和策略。
　　例如《双对方案》对《公约》中第11条关于卷烟包装和标识的规定提出了具体的建议。通过比对2007年国家烟草专卖局和国家质检总局联合发布的 《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》和 《双对方案》中的“建议”，可以发现两者很近似，而与《公约》规定相去甚远。
　　杨功焕等专家认为第11条的例子显示：“有关部门虽然出台了法规，实则不是为了贯彻《公约》要求，而是按照《双对方案》的建议，消解《公约》的效力，让健康警示所能发挥的警示作用趋于最小化。”
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　　国家烟草专卖局不仅掌控了国内法规的制定，在国际履约谈判中也占据主导地位。根据作为观察员参加了2010年在乌拉圭埃斯特角城举行的WHO《烟草控制框架公约》缔约方第四次大会（COP4）的吴宜群的介绍，由20人组成的中国代表团，有5人来自国家烟草专卖局，占代表团人数的1/4，而对控烟持支持态度的卫生系统人员只有两人，且级别较低。
　　这实际上又与《公约》第5.3条及其实施准则相冲突。该条规定，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在根本的和无法和解的冲突，各缔约方应采取行动防止受烟草业的商业和其他既得利益的影响。因此，缔约方会议不允许烟草企业的代表参加。而中国的国家烟草专卖局就是中国烟草总公司。为此，非政府组织将“脏烟灰缸奖”给了中国代表团。
　　吴宜群还介绍，在此次乌拉圭的缔约方会议上，中国代表团试图阻挠通过《公约》第9/10条（烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定）实施准则，遭到多数国家反对，在成为“少数派”的压力下，最终有前提地支持该准则通过。
　　《公约》第9/10条的准则要求管制烟草的组成成分，以降低烟草制品的吸引力。组成成分包括用于提高可口性的成分，比如糖料或甜味剂，还有掩盖烟草烟雾涩口感的调味剂，包括薄荷、麦芽酚、苯甲醛等。甚至香料和草药也可用于提高可口性。另外，还对具有着色性能、让人感到有健康效应、能力和活力有关的成分加以禁止或限制，比如墨水、颜料、维生素、氨基酸和咖啡因等。
法未立，税太低
　　当前，中国缺少国家统一立法，地方虽有地方人大通过的法律和政府令等控烟法规，虽有一些效果，但也有设计漏洞，执行不力，遵守率低，不足以保护公众健康等种种问题。
　　中国政法大学副校长马怀德就认为，“总体而言，我国现在的控烟立法是层级低、内容分散、效率不高，而且科学性、有效性还存在很大的问题。这是导致整个控烟事业动力不足的一个重要原因，所以有必要在总结地方立法经验的同时加快推动中央层面统一的控烟法的制订。”
　　杨功焕也认为现在应该进行全国性的控烟立法，“连全国性立法都没有，怎么谈执行呢？”她进一步解释说，“实际上，控烟立法的立法基础是保护不吸烟人的健康，因为人人都有健康权。控烟立法要着眼于让人们免受二手烟伤害，不能在室内公共场所吸烟，不能影响不吸烟者的健康。”
　　全国人大教科文卫委员会委员马力则指出，“控烟立法过程是一个利益博弈的过程，是一个制度变迁的过程，而中国的重点在于减少需求和增加产量之间的博弈，这是核心博弈。”她认为，控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈，“五年的履约过程当中，2004年，我们的卷烟产量是1.9万亿只，2008年增加了20%，达到2.2万亿只，产量占世界的40%。为什么？就是因为没有以减少需求为核心，经济发展、企业利益等各方面造成了整个控烟事业屡屡受挫。社会效益与经济效益之间产生了负值。”
　　社科院国际法研究所教授赵建文直言，现行国家烟草专卖制度、“政企合一”的国家烟草专卖局和中国烟草总公司是中国未能履约实现全国控烟立法的根本障碍。
　　在控烟立法之外，价格和税收政策是减少各接触人群特别是青少年烟草消费者的有效和重要的手段。当前，中国的烟草消费税率为36%~56%，低于大部分国家烟草税的水平，仍有很大的上调空间。
　　中国在过去5年《公约》履约政策执行得分中，“增加烟草税收和价格”一项的得分只有20分（最差的20%）。其中，50%的吸烟者（约1.5亿人）购买一盒卷烟的最高花费只有5块钱，而每百盒卷烟平均费用占2009年人均国民生产总值的比只有2%。 这都表明，中国大多数吸烟者的卷烟花费仍处在很低的水平。
　　在2009年，国家曾经上调烟草消费税，但被指受到了烟草企业的影响，导致部分产品税率实际上反而下降，削弱了提高消费税的控烟效果。而国家烟草专卖局也通过低价补贴政策，标准调整和企业内部消化等方式，打断了税价联系，通过维持低零售价，来维持甚至增加烟民群体的数量。