席斯　常溪
　　最近几年总是高于GDP飞速增长的中国财政收入在今年上半年增速急剧下滑，一些省市甚至面临无法完成当年预算安排的目标，收支矛盾突出成为地方政府在下半年面临的最大困难之一。更值得关注的是，一些省市过度依赖“土地财政”的隐忧也开始显现。
　　渣打银行大中华区研究主管王志浩认为，很多基建项目应由企业发行由项目收益保障的地方债券，而地方政府应该把很大的精力放在提供像样的学校、医院，为弱势群体提供保障方面。
　　在郭凯看来，允许不允许地方政府发债不仅是中国面临的问题，也是美国和欧元区面临的问题，“发债就是要还的，这意味着做预算的时候就不能只看一年，而是规划好几年的收入和支出，然后相应决定什么时候借债，借多少债。”郭凯是中国人民银行研究局的“新人”，去年底刚刚告别国际货币基金组织经济学家职务，带着两部畅销书回到中国继续他的研究。
　　国务院发展研究中心研究员倪红日是财政学术界的前辈，经历过几次的财税体制改革，他认为，房产税是解决土地财政的主要手段。
　　上周，他们与本报记者分享他们对于中国财政面对眼下难局的看法。
　　《经济观察报》：一些地方政府的财政收入正面临无法完成当年预算目标的可能性，这种情况在很多基层财政更为多见。近年中国的地方政府几乎均有超收收入，面对短收大部分地方并没有准备，那么地方政府如何应对这种收不抵支的局面呢？
　　王志浩：2012和2013年将会显现当前地方政府这种融资模式是不可持续的。的确，我们有基建项目，但现在成本很高。至少存在三个问题，一是所有支出都不向公众公开。如果对于城市支出计划有独立的评估，就会有更多约束，可能也会有更理性的预算规划。二是政府做的事情太多，修路和修地铁之类的事情可以交给企业去做，企业负责通过合理的收费系统筹措大部分建造成本。当前很多基建项目的融资方式不可持续——一套地铁系统，由修的人使用，也应由修的人付钱 ，而不是靠税收拿钱。香港地铁通过与房地产和沿线商业开发的融合，表明地铁可以实现由建造企业承担成本。
　　还有一个办法是这些企业也可以发行由项目收益保障的地方债券。地方政府应该把很大的精力放在提供像样的学校、医院，为弱势群体提供保障方面。第三，当前的模式混淆了银行的定位，银行应该是商业实体。现在银行为基建项目发放贷款，寄望于政府能够在遥远的未来偿还。
　　短期内的解决办法，对经济来说是放慢增长，对于城市来说是消化已经修建的基础设施项目。
　　倪红日：下半年财政的情况还是要看整个经济发展的情况，一般来说这种情况下就只能是一方面增收，有些流失的税收能够尽可能把漏洞补上，加强税收的征管，把该收的税收上来。另一方面就是节支，面对收支缺口，可以压缩一些开支，控制缺口的扩大。今年从整个经济形势来看，到第四季度这种经济发展状态可能慢慢地会有所缓解，所以短期内，只能是一方面加强税收征管，保证完成预算收入，控制支出的规模，缩小收支差距。
　　郭凯：在地方政府不能发债和整理地方融资平台的背景下，财政收入增长低于预期，能做的就是优化调整支出-消减不必要的支出，推迟不急切的支出和保证加强重点支出。
　　中国财政支出的弹性还是比较大的，相对而言，国外的政府支出是很硬的，很大一块都是社保、公共服务等，很难去调剂，但中国政府支出中还有投资、买车等支出。财政预算计划还是有改进空间的，不能凭空做一个财政目标，不能按一年的来做，得至少做个三四年的，不用太远，这样才能有调剂。
　　《经济观察报》：去年还是个丰收年，地方财政收入增幅近30％，今年增幅下降如此之大，可以笼统解释为因全球经济下滑，还有哪些具体原因？
　　王志浩：出口平均占GDP的比重达到约20%，显然主要位于沿海地区。中国经济已经减速，主要原因我们认为是由于货币政策收紧以及房地产行业增长下滑，而且随着经济放慢，税收增长也放缓。全国土地出让收入同比下降40%，由于开发商以前拿地推迟付款，实际情况可能更糟一些。当前货币政策正在转变，因此现在经济应当企稳，下半年会略有回升。但是鉴于融资的困难，我不认为对于地方政府来轻松很多。
　　倪红日：总的来讲，关键还是整个宏观经济形势增长速度的下降。别的方面的问题，中国的宏观调控，包括对房地产市场的调控并没有松动，所以包括一些土地收益都会有一定的减少。所以我认为地方财政收入下降属于正常情况。
　　郭凯：今年经济增速下来了，企业利润下来，通胀下来了，房价和房地产交易也下来了，这些都对政府的财政收入有影响。全球经济下滑是诱因之一，但主要还是我们国内的问题。
　　《经济观察报》：您认为地方财政如何处理好与土地的紧密关系？
　　王志浩：最终我们确实需要动用房产税——城市居民为城市的服务实施付费是理所当然——水价、地铁票价等需要更加合理。目前很多城市的水价是确保一定有质量的水务投资所需达到水价的一半。政府担心被认为在制造“通胀”，但实际上通过压制水价上涨，服务质量也受到影响。问题的另一面，城市居民确实感觉税负过重，同时地方政府提供的服务不够。因此另一个选择是精简地方政府机构人员，确保每一个都真正有事做。地方政府应该是一个服务提供者，它不需要去经营钢厂、把税收资金投入生物技术研发如此等等。
　　郭凯：地方财政必须要有持续、稳定的税基。靠卖地获得的收入既不可持续，也不稳定，同时可能也提供了不合理的激励。不持续是因为地迟早是会卖完的，不稳定是因为卖地收入受市场影响很大，激励不合理是因为土地价格上涨的受益者之一是地方政府。美国的地方政府从某种程度上也靠土地吃饭，但其收入的来源不是出售土地的收入，而是通过收取物业税获得的收入。
　　倪红日：从中长期来讲，房地产税是要改革的。改革以后有利于房地产方面的税收增加。地方政府并不能依靠土地收益过日子，如果通过房地产税的改革，房地产税是一个可持续增长的税收，而且这种税收不会因为宏观经济出现下降而减少，只要总量还在，房地产税收就会增长。从中长期来看，还是需要通过改革房地产税收来促进地方税收可持续性增长的问题。
　　但是短期来看，不可能马上实行。
　　《经济观察报》：从长远考虑，如何缓解地方收入与承担的过多职能之间的矛盾？
　　王志浩：削减职能——将地方政府的职能减少到只做服务提供者。这意味着地方政府撤离所有无必要的商业冒险——从钢铁企业到地方银行。资源需要更好地使用在学校、医院上。并且，地方政府退出后，对于民营经济来说才能创造出更加平整的运动场地。目前我们尽力鼓励私营部门的扩张，但是在地方一级，地方政府活跃在多个领域，民营经济很难真正做大规模。
　　倪红日：要解决中央和主管部门在没有全面平衡财力的状况下，避免不断地向地方政府发出要扩大或增加事权的情况。另外要通过更多的一般性转移支付，让地方政府自己去选择如何平衡。需要在财力约束之下，地方政府自主通过预算民主的方式来确定当年需要做什么事情、做多长时间。
　　《经济观察报》：新修订的预算法草案中，并未给予地方政府发债权，如何评价这一“稳妥”的考虑？在未来地方适合采用何种融资方式？
　　王志浩：发行地方债券好比贴在一个大伤口上的橡皮膏。如果不去处理伤口，膏药不会有任何好处。地方政府的支出需要监督和控制。希望地方人大能够积极地监督预算支出。并且能定期传唤地方官员解释、说明他们的预算支出。预算需要向公众公开——毕竟公众是纳税人，公众也需要知道税收用在哪里。如果公众一无所知，如何能建立起真正的信任？没有了真正的透明和监督，我不认为地方政府债券与地方融资平台从银行贷款有什么区别。
　　郭凯：允许不允许地方政府发债不仅是中国面临的问题，也是美国面临的问题（美国许多州都有平衡预算法），甚至也是欧元区面临的问题（比如说关于欧债危机的一个讨论就是欧元区各国的财政权力是不是应该部分上收至欧盟）。
　　我觉得允许地方政府发债需要有几个前提：1.科学的财政制度。发债就是要还的，这意味着做预算的时候就不能只看一年，而是要看好几年，这就意味着地方政府得很科学地规划好几年的收入和支出，然后相应的决定什么时候借债，借多少债。这些对财政制度的要求就很高。2.预算硬约束和好的财政纪律。欧元区希腊的问题我们都看到了，我们自然不希望希腊的问题在我国的一个省或者市身上发生。3.厘清各级财政的关系。不厘清了，最后债务的权责就很难最终界定。
　　倪红日：从根本上来讲，还是应该积极创造条件允许地方政府发债。因为地方政府包括土地财政的产生，根本原因还是在于基础设施融资的渠道不完善。体制上是有些问题的。那么在地方政府想办法筹措城市化建设当中的基础设施建设资金的时候，他们做的就是各种平台和土地收益。从根本上来讲还是要解决地方基础设施建设融资体质问题。这个问题以往讨论比较少，我觉得根本原因还在这儿。
　　未来还是要采取多元化的融资体制。地方政府发行债券是不可避免的。因为基础设施筹资是长期性的融资活动，不可能用当年的流量去满足其需要。现在不让地方政府去融资主要就是怕没有很好的监督体制，通过预算监督，主要是上级对下级的监督，而没有由公众来监督地方政府的体制。一方面要培育这种体制，另一方面是合理地发债，控制债务规模。当然从上面是上级政府对下级进行监督，但是根本的还是在于地方老百姓的监督。这种体制恐怕还要进一步完善。如果不建立这种体制，上面就不放心，如果发债超过可控制的规模，会转变为全国性的财政风险、金融风险。
　　《经济观察报》：今年有一些地方向中央申请债务延期，而更多的基层政府预期中央会对地方债务兜底，这种依赖在基层尤为普遍，这种依赖的根源是什么？怎样的中央与地方财政关系有利于中国顺利推进各种发展和民生方面的公共服务？
　　郭凯：德国纳税人没有义务为希腊人埋单，希腊人还希望德国人能给他们兜底呢。地方政府希望中央政府对债务兜底我感觉挺自然的。美国的历史上也出现过联邦政府出手救援纽约和华盛顿地方财政的事情，换句话说，如果地方债务真的出了问题，中央政府很难说坐视不管的。
　　这些事情说明，还是我们得有好的财政制度和纪律，从制度上避免事情必须走到需要中央政府兜底地方债务的地步。真的等走到那一步，地方政府还不起债了，是很难有好看的解决方案的。
　　倪红日：要解决这个问题还要进一步调整中央和地方的财政关系。中央和地方的财政关系在1994年分税制改革之后，形成了财力向上集中的局面。这种局面的形成是有利于宏观调控的，但是在转移支付方式方面还存在一些问题。中央地方财政关系方面还存在很大的矛盾，这些矛盾还要依靠进一步的改革，完善财政关系来解决。
　　调整中央地方财政关系关键还是要完善转移支付，尤其是一般性转移支付。从中央各个主管部门来讲，改变现在对地方政府实行要求地方配套，不断地让出事权这样一种状态。这个需要很多方面的进一步改革和完善。