许伟明 黄渝双
　　最大的海域，最小的陆地面积，最少的人口，最南的城市。有多个中国之最被用于形容新设立的三沙市的独特。新政府的成立，这里又产生了“最牛市长”，以及最扁平的政府架构。
　　6月21日，国务院批准，设立地级三沙市对西沙、中沙、南沙三个群岛的岛礁及其海域进行行政管理。三沙市政府的驻地为西沙群岛中最大的岛屿永兴岛，距海南岛330公里。
　　无论在经济、地理、人口、机构设置、政府规模等方面，三沙都是目前中国最为独特的一个地级市。7月23日，原海南省省委委员、农业厅厅长肖杰出任三沙市首任市长（兼任市委书记）。
　　同时也是由于这一人口、地理上的独特性，使得当前三沙市政府的行政架构的局面是：地市级政府直接对行政村，从而成为目前中国地方政府架构中最扁平的一例。
　　三沙人少，但三沙事大。未来在三沙的旅游、海洋渔业、石油三个板块的开发中，三沙市政府被寄予有突破性作为的期望，而这三个板块的基础都很薄弱。促进社会民生，发展地方经济，保护海洋环境等，都将成为三沙市政府肩头的重担。
　　“最牛市长”
　　在国务院的三沙立市的决定做出后，海南方面就快马加鞭地促进三沙市政权的组建。
　　不到一个月内，7月17日，海南省人大常委会成立三沙市第一届人大会筹备组。四天后，西南中沙的1100多名选民选举了45名三沙市第一届人大代表，两天后，举行第一届人大会，选出了市长、副市长等职位人选。
　　新挂牌成立的三沙市政府取代原来的海南省西南中沙办事处，对西沙、南沙、中沙三个群岛的岛礁及其海域进行行政管理，其中涉及的海域面积200多平方公里，岛屿面积为13平方公里。
　　原来的西南中沙办事处为县级，为海南省政府派出机构，无一级政府的职权。厦门大学南洋研究院教授李金明对其评价是“级别很低、地位微弱”。而三沙市级别为地市级，也是海南省继海口、三亚之后第三个地市级别的城市。
　　作为三沙市的前身，西南中沙办事处的一些领导出任三沙市的领导。原来西南中沙工委书记张耕出任三沙市副书记、常务副市长，原来的西南中沙办事处主任冯文海则升迁为三沙市副市长。
　　而对肖杰来说，出任三沙市长就没有行政级别上的升级。早在2002年7月，他42岁时，就已经出任海南省科技厅厅长、党组书记，被视为少壮派、实权型官员。2007年之后，肖杰转任海南省农业厅厅长。
　　尽管并非升迁，但成为三沙市首任市长意义非凡。肖杰在就职演讲中说，“这既是无上的光荣和无比的幸运，也是全新的任务、全新的挑战和全新的考验”。由于三沙独特的地理、政治、经济意义，肖杰在网上也被称做“最牛市长”。
　　一名海南省的海洋事务方面的官方人士告诉记者，肖杰就任三沙市市长的消息在浮出水面前已在海南官场传开，据说其被看重的是“办事能力强”。
　　在海南，肖杰被誉为“第一农官”，在其就任海南省农业厅厅长的5年内，力促海南省农业的转型增效，促进热带高效农业、生态农业发展，打造海南省农产品品牌。
　　肖杰还是个“学者型”官员，今年4月，他还出版了一本记录自己从事农业治理经验的书《浓农情》。海南官方报纸的一篇报道评价这本书，“数据准确，资料翔实，论述充分，针对性强，时间脉络清晰，内容形式多样，体现了肖杰厅长作为海南农业战线主要负责人对海南三农的深厚感情。”
　　最扁政府
　　最牛市长所要管的却是全国最少的城市人口。根据媒体报道，三沙市的人口也就1000多人，这样的人口规模都无法比拟沿海的一个普通村庄。而13平方公里的岛屿总面积，也远远比不上一个小乡镇。
　　这种独特的人口、地理局面，将导致三沙市的政府架构不得不因地制宜进行一些相应的变通，而三沙市的政府架构也会成为全国最扁平的一套。
　　三沙市一级政府之下是否再设县、镇两级政府目前不得而知。不过，国家行政学院教授竹立家推测，三沙市很有可能保持目前的这样一种模式：市政府直接对接行政村。
　　就行政架构而言，创新早已有之。广东的东莞、中山都是直接由地市一级政府直接管辖镇一级政府，中间不再设县一级政府。竹立家说，由于三沙市独特的地理、人口环境，进行灵活的政府架构建设是可能和正常的。
　　中国南海研究院海洋经济研究所所长征庚圣说，如果三沙市要在当前的条件下设镇一级政权，那么，在三沙市广阔的蓝色国土很有可能和地广人稀的西藏类似，一个镇只有一两个公务人员，负责该镇所有社会治理的事务——这同样是扁平的政府架构。
　　但他同时认为，要设立镇、县一级政府，往往有一定的人口、地域面积上的门槛。然而，以三沙市目前的岛屿面积和人口规模来看，组成一个镇的条件不足。
　　无论如何，三沙市人口也就1000来人，而且多数是渔民，而如果三沙市政府的架构层级和部门数量太多，官员的人数将不可避免超过市民人数。
　　表面上看，三沙市应该借鉴舟山市，因为三沙市是继舟山市之后的第二个以群岛设市的地级行政区划，而且市政府也都放在远离大陆的海岛上。舟山最大的岛舟山岛是市政府驻地所在，并划为定海区、普陀区两个县级区，在另外两个岛屿还设立县级、镇级政府。但三沙市无法模仿舟山市行政架构的原因在于，两者间的不同一目了然，舟山市拥有上百万的人口，其单个岛屿的面积也超过飘落在南海上的岛礁。
　　征庚圣说，除了促进社会民生，三沙市未来的职能将主要集中在海洋事务上。而这也要求三沙的机构设置，和一般的市政府有所不同，并且很有可能实行大部制，从而成为海南行政体制改革的一个创新试点。
　　责重若山
　　肖杰对媒体表示，上任之后将致力于实施三沙市的行政管理；致力于三沙市的开发建设；致力于南海的环境保护；致力于加强改善三沙市的民生，让市民分享设立三沙市的成果。
　　根据从中央到海南省的规划，三沙未来的经济开发将集中在海洋渔业、旅游、油气三个重点板块。从三沙市副市长的人选也可以看出三沙市在这几个领域的意图。张军副市长原是海南省海洋与渔业厅副厅长、党组成员，兼海南省海洋与渔业监察总队总队长。而冯文海副市长之前主要在海南省担任旅游方面的工作，曾是海南省旅游国际开发中心的主任。
　　但是摆在肖杰和他的同事们面前的困难是，三沙市的海洋渔业、旅游、油气三个板块的基础都很薄弱，挑战无处不在。
　　征庚圣说，去年广东GDP超过5.3万亿元，其中海洋经济（海洋以及海洋相关产业）的产值超过1万亿，占比20％。而海南作为海洋大省，但海洋经济的产值的占GDP比值会高一些，为25％，但也只有600多亿元。
　　海南省海洋与渔业厅人士告诉记者，西南中沙渔场每年的可持续捕获量超200万吨，但由于受捕捞船只数量、规模，以及农业部门的总量控制，海南目前每年的捕获量仅为8万吨左右。
　　海洋捕捞另一个重要的限制是海洋补给能力不足。永兴岛作为三沙供应最完善的岛屿，坐着渔船从海南岛出发到那儿要一天一夜，岛上的官兵的供应还有赖于渔民船只的额外支持，在更远的岛屿和海域，补给难度就更大。
　　上述海南省海洋与渔业厅人士还说，三沙未来会加强海上补给能力，包括固定的礁岛补给点建设，以及流动的大型补给船只。但征庚圣告诉记者，南海渔场鱼群最丰富的是在南沙，做好西沙补给站的意义在于进一步向南沙推进，而这不可避免的会涉及到更复杂的国内、国际问题。
　　另外在旅游方面，尽管海南官方已经表示，力争在年底将西沙旅游航线开通。但征庚圣说，西沙航线就算开通，西沙的接待能力也仍然很有限。目前永兴岛的宾馆房间仅有40多间，这意味着一天能在岛上过夜的人数不超百人。而如果游客不上岛，那么消费就无法留下来。
　　根据上述海洋渔业厅人士的描述，这些宾馆房间本不准备用于接待游客，西沙航线开通后，很有可能的模式是，游客吃喝拉撒都留在船上，游客可以上岛玩一阵子，但不能睡在岛上。这样做的目的是减少旅游对西沙这片纯洁的处女地的污染。
　　但征庚圣认为，事实上一些可降解的垃圾是可以放入海洋的，而三沙的旅游开发将有可能因为对环境污染的过分恐惧而畏首畏尾。
　　在油气开发上，除了受到深海开采技术的掣肘外，还要处理好更多央企和地方的关系。征庚圣说，如果直接让中海油等央企到南海来布局，利润将大多被央企拿走，海南将无法从三沙的发展中拿到多少蛋糕，影响其积极性。随着资源税改革的启动，并有望在全国推行，未来海南或会争取通过征收资源税来从三沙的油气发展中分羹。
　　还有一个重要的挑战留给三沙市：如何处理好和海南省沿海市县的关系。事实上，周边的市县并不希望看到三沙市的突然出现，抢走旅游等的市场份额。征庚圣认为，未来在三沙市的发展中，如何让周边市县也分到蛋糕，这个问题同样重要。
　　三沙在这些错综复杂的关系中诞生。肖杰称，三沙市的官员们“责重若山”。