城乡中国
周其仁
北京大学国家发展研究院教授
qrzhou@gmail.com
　　还要圈点一番的是，“允许农民进城落户”似乎并没有具体的政策目标。比较而言，当时的其他政策，要解决的问题很明确，所以政策目标也具体。譬如，“允许包产到户”为了激发农民产粮的积极性；“允许多种经营”为了增加农民收入和轻工业原料的供给；“开放长途运输”为了克服农产品流通的瓶颈；“允许个体私营企业的发展”为了增加就业。唯独“允许农民进城落户”，要解决的究竟是个什么问题呢？
　　是的，产业活动很具体，所以发展产业的政策目标从来很明确。如果“以农业为基础”太原则，那么后来的“以粮为纲”就具体了。更具体的是1955年定下全国农业发展的“纲要”，国家规定,到1967年粮食平均亩产在黄河以北地区达到400斤，黄河以南达到500斤，长江以南达到800斤。这也就是那个年代人人皆知的“过黄河、过长江”。我下乡已经是1968年，但直到十年之后恢复高考回城，黑龙江还在为上纲要而奋斗。
　　亩产总还算着眼于产出的结果。更具体的政策目标还可以转向生产过程的环节。“大跃进”之前的几年，毛主席他老人家对农业的投入与耕作细节关怀备至，“农业八字宪法”对深耕耕几尺、每米植多少株庄稼（“密植”）都有指示。偌大一个中国，最高层目标细而具体，外加上一个公社体制，层层放大强行落实，那还不闹得人仰马翻？我看到过的一幅照片，社员排队“深耕”，差不多挖出壕沟来了，生土上翻，怎么还能长庄稼？
　　工业产品五花八门，活动分工细，因此发展工业的目标，想要具体也有困难。可是化繁为简，来一个“工业以钢为纲”。结果，“钢铁元帅升帐”，其他只好统统服从。大学毕业后我们分到社科院所工作，当时一位副所长叫王耕今，是待年轻人非常好的一位前辈，曾经任国家计委的委员。讲到计划经济时代如何编制计划，他说，就是主席的专列里加挂两车厢计划人员，单等前面定下一个钢产量的计划数，后面就算出一套国民经济平衡指标。过一会儿，前面传回来的钢铁数变了，后面所有的“因变量”再跟着一起变。结果，“元帅”头脑过热，所有国民经济部门都受影响。事后，刘少奇用湖南农民的话批评“三分天灾、七分人祸”，看来是祸起高度极权的体制当是无疑，但是高层目标过细，也是惹祸的一个因由。目标太具体，容易“指标化”。一旦脱离实际定下高指标，再层层强力放大贯彻，就给国民经济和人民生活埋下祸根。
　　比较而言，“国民生产总值（GDP）”就抽象一些了。首先它不是产值，而是附加价值的概念，在不同经济部门之间转来转去的那部分不计算在内。更重要的是，GDP不限产业和部门，也不拘泥于某个产品，只要新创造出来的附加价值，哪一行、哪一项、哪一款都算。这样看，1980年邓小平定下的“本世纪翻两番”，比更早期的“全党为实现1070万吨钢而奋斗”，或者“农业上纲要、过黄河、越长江”，高明了不少。
　　何以见得？我的看法是：GDP目标总比粮产、钢产来得抽象，而高层的目标略为抽象一点，底层的经济自由通常就扩大一点。不是吗？以钢为纲，全国动员大炼钢铁，谁不参加都不行，其他都要放一放，否则就被“拔白旗”！GDP翻两番呢？搞啥都可以的：粮食是GDP，经济作物是GDP，钢铁是GDP，衬衫、袜子、家电、汽车、玩具、服装都是GDP，连搓澡、擦鞋、送货、唱戏、办差都是GDP。从选择生产活动的自由着眼，当然以“翻两番”为纲，远比“以粮、钢为纲”的自由空间来得大。
　　这样来衡量，“允许农民进城落户”比GDP还要抽象。“落户”固然也是行为和行为的结果，但没有直接的产出。以今天的认识，农民进城改变了生产、消费活动的区位，利用了经济过程要素积聚所带来的效率提升，从而间接地增加了收入和所得。譬如，积聚的工业比“村村冒烟”，更节省基础设施投资，也更容易分享信息和技术进步；集中人口的交易，市场人气更旺，“纯商业费用”（张培刚的独立发现）也更低。因此从包产到户里解放出来的农村生产力，自发进城镇，尝到甜头的就进而要求在城镇落户。
　　“允许”政策应运而生。说它更抽象，还不是从“粮食到GDP”那样，把经济产出做了更一般化的处理。“允许落户”不是产出的抽象，而是进入另外一个层面，即上周本栏讨论过的“权利”层面。“农民进城落户”之诉求，不再是“生产甲产品还是乙产品”，而是“能不能像城镇居民一样，在城镇落户，最后成为城里人”？政策说“允许”，开放的是更为抽象的权利，对应的自然是更大的自由。
　　当然，抽象之权从具体来，也可以回到具体去。比如两个翻两番之后，GDP似乎又重新具体化也指标化了。我曾去过一个地方，“五年再造一个××”成为喊得响当当的口号。还不是喊喊就拉倒，实际上是靠“乌纱帽”机制层层加压，“不换思想就换人”——其实就是换顶乌纱帽。此强度比不过当年的“全国大办”，一般不可能把全部老百姓都卷进来。但是，还是可以把官场搞得个地动山摇的，而“政府主导的”经济模式又把这股力量，“杠杆”到经济全局去。
　　“农民进城落户”也有类似的遭遇。时至今日，城市化——也就是允许大量农村人口进城务工经商搞服务，进而落户——与GDP即经济增长的关系，已经被越来越多的人看得明明白白。于是，城市化也从权利的抽象层面，退到比较具体、甚至可以高度指标化的状态。一些地方下达农民转市民的年度计划，我们的同学实地访问，真的见到一辈子住在农村、现在仍然住在农村、但户籍却改为城镇居民的“市民”。这也算不得为天下之先，早有别的地方十年前就“宣布”一晚上完成了百分之百的城市化。
　　于是引发批评。“GDP至上”，批评只顾经济不及其他的倾向；“伪城镇化”，剑指虚夸的为政之风。舆论几乎一致呼吁改变考核体系。发展目标方面，有建议以“产品服务的质量和生活品质”来约束GDP；有建议把环境代价算进去，搞“绿色GDP”；也有建议用国民“幸福感”代替冷冰冰“客观的GDP”；更复杂的建议是用“全面小康指标体系”取代GDP。城市化方面，不少人建议降温以防止“大跃进”，特别是呼吁稳健推行户籍改革。这些批评建议各有道理，不过也有一个共同的倾向，那就是要把政策目标定得更精准、更具体。
　　问题的重点可能另有所在。经验说，考核指标的改善当然会影响行为，例如本文提到的从粮食、钢铁转向GDP，层层政府和官员的行为逻辑的确发生了变化，个人和企业从事经济活动的自由空间也大大增加。不过，假以时日，人们也发现，转向GDP考核的经济运行，也泛出“钢铁大跃进”的某种味道。变化的还只是考核的中心指标，却还并不是考核机制。如果还是当期对上级负责压倒了对人民、对未来负责的体制占主导，那么考核指标的变更顶多只是治标。
　　要解决考核体制机制的问题，不消说又需要新的（改革）政策。那么，是抽象的政策目标重要，还是具体的、可指标化的政策目标重要？请读者先想一想吧。