于华鹏 陈勇 降蕴彰
　　中国改革开放后的第七次政府机构改革已经启幕。
　　2月28日，中共第十八届二中全会的闭幕会上，《国务院机构改革和职能转变方案（讨论稿）》审议并通过，会议同时建议国务院将该方案提交十二届全国人大一次会议审议。
　　虽然方案内容还未公布，但是改革的方向和重点已经初露端倪。相比于2008年的确立大部制改革方向不同，本次方案不仅在题目中增加了“职能转变”四字，而且也着重强调以“职能转变”为核心。
　　从目前透露的信息看，职能转变主要体现在两个方面，一个是“推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系”，另一个是“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。
　　此外，部署的范围也基本敲定，主要包括对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等方面。
　　曾参与设计2008年国务院机构改革方案的中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯告诉本报记者，今年的政府机构改革主要是确定方向，以微调为主，作为换届年，改革准备时间比较短，很多改革方案还属于酝酿阶段，所以大调整的可能性不大，局部调整也主要解决亟须调整和突出的问题为主，更大范围的调整可能在五年后。国家行政学院的竹立家也同意“微调”的说法，在他看来，这次更多是对部委的软件进行改革，主要是对国家政府的二级机构进行改革，目的是使一些部委的二级机构更加具备司法监管、社会管理、公共服务等职能，减少管理漏洞。
　　改革往事
　　中国政府机构改革，与体制本身发展以及自身存在的问题密切相关。我国建国后搞了30年计划经济，计划经济的一个显著特点就是部门设置多，实行条条管理，部门专政。
　　也因此才有了改革开放之后的6次较大的政府机构改革。综合来看，每次机构改革都会在两会期间展开方案讨论，所以改革的周期也基本为五年一次。
　　第一次政府机构改革源于1982年，其主要改革核心是废除领导干部职务终身制，精简各级领导班子，实行干部年轻化，以提高政府工作效率。
　　此后，1988年，在“推动政治体制改革，深化经济体制改革”的大背景下，机构改革提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题，但是由于复杂的政治经济原因，改革被搁置。
　　时间转到1993年，这次改革提出将“适应建设社会主义市场经济体制的需要”作为机构改革的目的，但有观点认为，这次改革“目的清楚、目标不明确”。观点认为，建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但是这次改革的机构设置却合并、撤销的少，保留、增加的多。一个显著的例子就是，1988年成立的能源部仅在5年后便撤销，并分为了电力部和煤炭部两个机构。
　　其后，1998年，机构改革开始转向“政企不分”的弊病，这次改革被认为是2008年大部制改革之前，最为广泛且最有力度的一次改革，突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，如电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会等10个部门。撤销工业专业经济部门在一定程度上打破和消除了政企不分的组织堡垒。
　　五年后，2003年，改革的目标定为“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”，这次改革被认为是中国为加入世贸而进行的改革，改革的重点是建立了国资委、银监会、商务部和国家食品药品监督管理局，并调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构。
　　2008年的机构改革相比前五次改革突出了两个特点，一个是将“服务型政府”作为政府机构改革的首要目标，虽然从第二次机构改革开始，就曾提出“转变政府职能”的任务，但这次明确提出了转变为“服务型”政府的具体目标。
　　另一个特点就是提出了“大部制”改革的思路，大部制是相对于“窄职能、多机构”的小部制而言，其特征是“大职能、宽领域、少机构”。
　　这次改革的重点包括组建了国家能源委员会、国家能源局、工业和信息化部、交通运输部、城乡建设部以及人力资源和社会保障部，这次改革虽然不是历次改革中精简力度最大的一次，但却是政府服务职能最为明确的一次。“从1982年开始，随着计划经济解体和市场经济确立，我国进行了多次机构改革，其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应，这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了重要的基础。”汪玉凯对本报记者表示，但从横向比，特别是和成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多，大部制正好适应了市场经济发展和科学设置部门的管理需求。
　　转变职能
　　现在，2013年的政府机构改革，又是如何一番景象?　　　　从目前公开的信息看，今年改革仍将延续2008年的大部制改革方略。不同的地方在于“政府职能的深度调整和转变”。“大部制在西方国家是普遍实行的一种政府管理模式，而这样的模式可以很好的将决策权和行政权分离。”汪玉凯表示，这种管理模式能够减少部门、机构的数量，降低行政成本，可以有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门、多头管理的形式，“不过，最重要的还是使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。”“与2008年的力度有所不同，主要是对历史遗留问题的认知和调整，这次机构改革属于微调。”中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙对本报记者表示，“所谓遗留问题，就是要提高机构的效率，实现与现行的经济对接，与社会结构相适应，建立公共服务型政府，职能不能偏离市场，这点要明确。”
　　早在去年8月，《中国行政管理》就刊登文章对2008年的大部制改革进行总结称，“因缺乏系统性理论研究、整体安排、政策支撑和法制保障以及部门利益作祟、资源割据盛行、平行等差掣肘等，造成大部制改革未能实现预期目标。”“从改革的上下衔接来看，由于我们是单一制国家，上下级步调一致，所以中央要先行一步，从1998年和2003年的两次政府机构改革来看，中央都在方案通过的第二年年初出台地方政府机构改革指导意见，这说明，各地政府尤其是省级政府对部门整合的探索，仍然是中央所重视的经验，不过，在中国现行体制下，大部制首先属于中央层面的任务。”北京大学地方政府研究院院长彭真怀对本报记者表示，“树干不动，树枝白摇。中央部门调整好了职能，对全国各级机构改革起到示范作用，改革必然会自上而下推行。”
　　纵观以往每次改革，目的和核心都很明确，不过每次改革并不彻底。政企不分，职能转变这些至今仍是改革主题，以呼声较大的能源部为例，建国以来，我国的能源机构大的变革不下7次，小的变化更多。国家能源专家咨询委员会副主任、前国家发改委能源局局长徐锭明之前做过一个总结，称建国以来，中国能源机构的变革经历了三次电力部、三次煤炭工业部、两次石油部、两次能源委、一次燃料工业部、一次能源部、一次发改委能源局和一次国家能源局。而正是这种分分合合，导致了目前能源的碎片化管理，据不完全统计，涉及能源政策和监管职能的主要机构多达15个，包括了国家能源委、发改委、水利部、工信部、商务部、科技部、财政部、建设部、农业部、交通部、环保部、安监总局、质检总局、电监会和能源局等。
　　不仅如此，像国家电网、中石油、中石化、中海油和神华集团等国企也在参与部分政策性的职能。“要解决碎片化管理问题，就要成立综合能源行政管理部门，所以能源部呼之欲出，而成立能源部，首要的就是要转变政府职能，同时保证自然垄断环节的监管到位。”国务院发展研究中心产业部部长冯飞表示。
　　这次是微调
　　“成立或组建新的机构一定要搞清楚三个问题，一是当前的国内外形势，二是目前该行业专业的体制存在的问题，三是该行业未来发展的方向，只有在这个前提下组建新的机构，才不会沦为‘分了合，合了再分’的无效改革。”一位不愿具名的改革研究人士表示，“也就是说，每一次改革都应该是下一次改革的铺路石，对于改革的目标和目的都要明确，要有规划，有计划，有不变的方向。”
　　汪玉凯也表示，大部制改革表面上是机构调整，实际其背后是权力调整。“有些地方存在权力部门化、部门利益化、部门利益法定化等问题，大部制调整涉及到部门利益，如果把有实权的机构拿掉，会影响到部门的利益，在这种情况下，调整起来就会比较困难。”
　　国家行政学院教授竹立家也表示，现有的改革将以转变政府职能、市场监管和建立服务型的政府为主。“大部制改革目的不是政府裁员，也不是精简机构，而是人员岗位合理化、机构合理化，其实质是分权，既包括平级的权力转移，也包括向下级的放权。”在他看来，大部制改革之所以需要特别强调转变政府职能，就是要从经济建设型政府逐步向服务型政府转变，如果这个不能解决，改革就是失败了。”“大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益，所以无论怎么改，这都需要一定的政治策略和智慧，而且不可能一步到位，是需要循序渐进的。”彭真怀表示。“大规模的改革现在时机并不成熟，目前只是一个微调的格局。”汪玉凯认为，“新一轮的改革应该是着眼于转变政府职能、理顺内部关系，而不是过多看重外部的部门合并，未来大部制改革的重点领域将集中在交通、市场监管、现代社会治理、金融业综合经营、公共财政和文化大发展大繁荣等几个方面。
　　日前，媒体关于此次机构改革的报道主要集中为民政部扩大社会管理等方面的权责，国务院食品安全委员会办公室与现有的食品安全监管部门进行整合，成立专门的市场秩序监管部门，而国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限，铁道部与交通运输部亦有望进行整合。
　　一位接近国务院政策研究室的人士向本报记者透露，今年的政府机构改革中，“大文化部”的“新广合并”方案已经基本敲定，铁道部并入交通部还有争议，方案可能还会有新的调整。
　　该人士还表示，继续推行机构改革，也是试图破解“九龙治水”的政府机构之间的职能交叉，造成多头管理或者相互推诿的尴尬局面。“2013年是换届年，换届期间，为改革做准备的时间比较短，将主要以局部调整或者说以亟须调整为主，更多的改革应该还属于酝酿阶段，1－2年后，会逐渐浮出水面，更大范围的改革调整将在五年后。”汪玉凯表示。