李宇
　　账本即将打开，预算即将揭秘。
　　一年一度的全国两会又将热烈讨论政府预算。2987名代表带着各种憧憬和猜想来揭开十几万亿的收支账本。这份账本每一年的增长幅度全球最快，执行起来全球最瞩目。
　　但是读懂这些账本并非易事，我们将努力为读者提供一些诀窍，能看懂、理解并监督预算。
　　四套账本
　　今年代表们看到的将是四套账本，比去年多了一套。分别是公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及今年新增的社保基金预算，四套账本合计收入超过15万亿。
　　四套账本中最核心的是公共财政预算，规模超过10万亿，显示了政府税收收入，也列明了政府主要花费，例如政府行政支出、民生保障花费和投资支出等。每年两会，代表们讨论的重点也在这本预算中，教育支出占比多少？专项转移支付是不是太多？医保支出增加多少等等。
　　政府性基金预算主要是政府性基金收入和支出，其中包括最令地方政府牵肠挂肚的是土地出让收入。土地出让收入的增减变动对地方政府来说意义深远，它一方面是房地产市场甚至整个经济的晴雨表，另一方面也限定着地方未来各种城市建设支出的规模。目前政府性基金收入主要为专款专用，对其支出关注度并不高。政府性基金预算规模在2万亿左右，今年地方政府对土地出让收入的增速普遍谨慎，多数省市负增长，不过降幅较去年收窄。
　　国有资本经营预算为央企和地方国有企业上交利润收入和支出，主要用于央企和国企自身，对其预算公开要求并不高。国资预算规模在四套账本中最小，不到1000亿，但收入分配改革、社保基金筹资、保障房建设筹资渠道目前都开始考虑国资预算，未来国资预算收入用于社保等方面的支出占比或将进一步提高。
　　今年新增的账本为社保基金预算，即五险预算账本，民众关注的养老金总额、缺口等都将在该账本中体现。当然民众也可以从这个账本了解到失业保险和医保余额。
　　预算的秘密
　　“公开透明”是预算法对预算账本的要求和目标，但当前的预算总是存在着很多不为人知的秘密。
　　全国人大代表看到的是那个每年都有人喊看不懂的按功能分类的预算账本。这个账本按照支出功能分教育、社保、农业等支出，怎么看都是必要支出，而且规模都很大。但其实，更多的代表想看到并且监督的是政府用于自身的成本和用于民众社保的支出比重，而这些支出只在按经济性质分类的预算账本中，这个账本在两会上是看不到的。
　　其实各部门最初编制的大多是经济分类预算，根据下属单位或部门上报的人员经费、基本支出、项目支出等内容编制预算。经济分类预算具体反映钱是怎么花的，如用于差旅费支出、工资福利支出等。功能预算则反映钱主要用于哪些功能，如教育支出。
　　如果足够细心，可以发现，在预算科目中最常见的是“其他支出”。而且其他支出规模总是很大，这是中国预算中非常普遍的现象。
　　中国人民大学的一些调研发现，“其他支出”在西部地区基层政府尤为明显，最高的占本级支出的42%。翻看地方政府预算时会发现，“其他支出”总是所有二十几类中数一数二的大支出。
　　2011年北京市市级一般预算支出情况表中，按功能分类的支出分类显示，最大的一项为教育支出，达226亿，而第二大支出项即为“其他支出”146亿，占总支出的11.6％。
　　近年，审计部门在审计中也发现，其他支出使用频繁，金额较大，尤其基层财政更严重。支付奖金补助，吃喝招待、参观学习等一些不好处理、超标的费用都罗列其中。“其他支出”让地方政府爱不释手有两大原因，一是看不到具体支出用途，人大审议时好通过；二是预算法规定，年度中财政资金在科目间“流转”不需人大审批。
　　预算中还有一个看不清楚的疑点就是口袋预算，即中央预算内基建投资，这一部分通常在3000亿以上，但在两会预算账本中却看不到这些钱用在哪里。这是财政部切块划给国家发改委的财政资金，国家发改委根据年度中央投资计划和项目分配这些资金。
　　预算平衡
预算是年初制定的全年收支计划，误差难免。预算编制的精确度是考核政府财政工作计划的一项指标。按照正常逻辑，预算收支目标误差越小越好，越精确越好。但在中国近年的预算编制史中，年底完成数与预算误差较大。预算目标不准确的直接后果是年末大量的超收收入。
　　据全国人大财经委测算，2000年到2005年，中国超收收入规模为10006亿元。而2006年超收就达到3920亿元，到2007年已经上升到7239亿。即便在全球经济低迷的2008和2009年，中国每年仍有2000多亿的超收。2011年中国的财政超收收入创新高，达到1.4万亿元。而综合2000年以来的每年超收，近十年来政府的超收收入近5万亿元。
　　南开大学经济学院财政系马蔡琛教授经过对十几年来中国财政预算收入增幅和实际收入增幅相比较发现，实际增幅通常是预算增幅的1.5倍，如2010年年初预算收入增收目标为8%，实际实现21.4%。“中国目前的超收已经不是预算精确度低的问题了，而是机制性超收。”马蔡琛解释道，超收收入在某种意义上构成了游离于预算外的一笔财政收入，所以其支出也具有较大程度的自由裁量权，这也是地方政府追求大幅超收的一个原因。
　　中国青年政治学院法学教授马岭表示，超收或短收都应当有限度，否则预算就没有了意义。据马岭分析，中国的税收预测误差（PFE）长期为负，平均绝对误差达7%，最大绝对误差达14.6%，远超过国外普遍认为的5%的合理范围。她认为，连续、大规模出现的财政超收表明，预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。