杜涛
　　27年，这是中国现有的政府性基金中连续征收的最高纪录。
　　这项名为“新菜地开发建设基金”的全国政府性基金，征收历史甚至比1986年通过的《土地管理法》还早一年，标准从每亩千元到数万元不等，按照当时农业部的文件，是为了保障城市居民的吃菜，而向城市郊区的用地单位征收。
　　在2013年4月1日财政部公布的《2012年全国政府性基金项目目录》中，这项基金仍然在列。整个2012年，全国性政府基金共有30项，相比2011年，取消了1项，修改了1项，增加了2项。
　　按照国务院机构改革和职能转变方案的任务分工，财政部和国家发改委要会同有关部门“取消一批不合法、不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准”，时间只剩下6个月。“由于涉及到减少各部委各部门的利益，怎么调整，必须要简政放权，转变政府职能，简政放权是前提。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希告诉《经济观察报》，这次改革政府性基金应该会减少项目，而不是从数额上去减掉多少。
　　2012年全国政府性基金收入37517.01亿元，除去国有土地出让预计收入27010.66亿元外，中央和地方其他政府性基金收入超过1万亿，中央与地方的比例大致为3:7。官方发布的数据显示，截至2012年5月，在近500项的全国各种政府性基金中，只有40多项纳入政府性基金预算管理。
　　刘尚希说，政府性基金的确有不规范的地方，作为针对专门事项的资金，它采取一事一议的方式，而且涉及了各个部委和部门的利益，不是财政部门可以统筹支配的资金，“财政只是将资金过了一下，还是属于部门资金，由部门使用，收支两条线”。
　　减了多少项？
　　有一个财政圈的故事能说明中国的政府性基金有多复杂。
　　2000年前后，一位财政系统官员去大学读博士，毕业论文是关于政府性基金的研究，结果他延迟了一年才毕业，虽然是一个系统内的官员，但他当时根本搞不清全国出现了多少个政府性基金。
　　政府性基金首次被提及，是在1996年国务院发布的《关于加强预算外资金管理的决定》。当时规定从1996年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算。
　　2005年6月，财政部发布《关于公布取消部分政府性基金项目的通知》，规定从2006年起，取消277项政府性基金项目，标准包括：不适应社会主义市场经济发展要求、国务院其他有关部门越权设立，以及省、自治区、直辖市及其所属部门和省级以下人民政府及其所属部门越权设立。
　　这是取消政府性基金动作最大的一次。上述通知事实上在2002年4月就已拟定，要求各地于当年7月底前将关落实情况报财政部，但直到三年后才对外发布。
　　为进一步规范政府性基金管理，财政部在2010年出台了《政府性基金管理暂行办法》，办法规定，政府性基金必须是“根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展”，而向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，要求各地于每年4月30日前编制政府性基金项目并向社会公布。财政部此次公布的《2012年全国政府性基金项目目录》就是这一暂行办法的要求。
　　对比这几年的全国性政府基金，大部分基本未变，数量逐年在减少，但是减少得不多。比如2007年全国性政府基金34项，加上大项之后的小项，2007年全国性政府基金达到46项。而且，2007年有许多基金名字比较奇怪，比如国家蚕丝绸发展风险基金。
　　2008年全国性政府基金有34项，2009年为30项，加上小项为33项。2010年全国性政府基金为30项，2011年全国性政府基金为29项。
　　其中，2012年相比2011年，机场建设费和民航基础设施建设基金取消了，但是多了民航发展基金、船舶油污损害赔偿基金和废弃电器电子产品处理基金。
　　监管空白
　　在2013年预算中，地方财政预算收入合计为115427亿元，政府性基金就接近三分之一，地方政府对政府性基金的依赖可见一斑。
　　政府性基金，是地方非税收入的一部分。按照相关规定，征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批，地方无权批准设立基金项目，也不得以行政事业性收费的名义变相批准设立基金项目。
　　但官方发布的数据显示，截至2012年5月，在近500项的全国各种政府性基金中，只有40多项纳入政府性基金预算管理，也就是纳入了财政审批监管的体系。“中国很多政府性基金缺乏法律基础，经济上合理性也不足，对于征收政府性基金的行为也没有明确规定。”中央财经大学财经研究院院长王雍君对《经济观察报》表示，政府性基金是属于政府性行为还是市场性行为尚不清楚，若是政府性行为，则应该与税收原则一样，从收钱到花钱都要受到法律约束。
　　但在很多财税专家看来，政府性基金存在征收主体比较多、人为弹性因素比较大、缺乏透明度和对征收期限的规定等诸多问题。
　　一位地方国税部门人士告诉《经济观察报》，政府性基金征收部门非常多，他们地区一般都属于委托给地税去征收，在专业的国税部门来看，“这些东西属于乱七八糟的，根本没有什么法律可以依据的”。
　　对企业来说，地税部门属于比较好说话的，和地税处好关系能帮助企业省掉不少政府性基金的负担。“地税部门负责征收的政府性基金里，有个残疾保障基金，这个征收弹性非常大，人为因素比较明显，如果与所长关系比较密切，最低可以少交一半。”一位华东省份的乡镇民营企业老板表示。
　　在刚刚公布的2012年全国政府性基金项目目录中，只有五项标明了征收年限，而对于其他的政府性基金并没有任何说明，以显示其征收到什么时候。“很多政府性基金都与项目建设相关，若是取消后，资金来源会成问题。”刘尚希告诉《经济观察报》，所以现在面临的问题是项目结束后收费没有结束。
　　在他看来，政府性基金应该有时间限制，现在没有，结果给了政府很大的空间。虽然中央对政府性基金的控制非常严格，从设立、发布、审核都必须合法，同时中央还每年都清理一遍政府性基金，但是地方政府却不断在设立新的政府性基金，以往的收习惯了也不会取消。
　　取消一项政府性基金，并不仅仅是对地方利益的挑战，有时也涉及到相关法律法规的修改。一位不愿具名的财税专家表示，比如教育附加费，是根据《教育法》并通过国务院授权后收取的，从1986年延续至今没有征收年限，“对于像教育附加费这种写入了教育法的政府性基金，要修改或者废除根本不是教育部和财政部所能做的，只能通过人大去修改教育法”。
　　他告诉《经济观察报》，当初征收各种政府性基金是因为缺钱，但是现在中国财政每年收入的盘子那么多，缺钱已经不是主要原因了，主要是修改比较难，涉及法律，再加上部门谁也不愿意放弃。
　　基金改税猜想
事实上，为教育而筹措的附加费，韩国的做法是改成征税，但中国很多专家并不认同这一做法，在他们看来，税和政府性基金是两码事。
　　最近国土资源部副部长胡存智表示，应推动土地财政向税收方向过渡。对此，王雍君告诉《经济观察报》，政府性基金里的土地出让金，未来可能会朝着不动产税的方向发展，按照年份和评估值征收，同时在交易环节、转让环节、遗产继承环节收税。
　　“但这次国务院清理政府性基金，不太可能涉及土地出让收入，因为这会涉及到现有土地征用制度的改变，而目前的招拍挂制度是一个市场的操作方式。”刘尚希对记者表示。
　　国家行政学院经济学部教授冯俏彬则表示，从理论上，政府性基金不太可能转成税收，政府性基金是行政性收费，有特殊性，专款专用，而税收是要经过立法的。但他认为，政府性基金的收费标准和规则，也应该予以立法。
　　目前的情况是，一些地方政府由于土地收入的减少，开始启动征收一些以往暂时免掉的政府性基金。一位资深的税务专家透露，一些大城市是这几年开始收取政府性基金的，现在收取的有教育附加费、文化事业建设费和残疾保障基金等，其中北京收取的文化事业建设费费率为3%，基数是整体收入，这可能比所得税还要重。
　　“政府性基金遵循的程序和规则，不应该低于非基金的政府收入，包含税收。”王雍君表示，法制化解决是政府性基金面临问题的方法。
　　他认为，政府性基金应该提前界定出时间期限，要以法律基础，按照预算管理，所有政府性基金都要审核、审查和申报；另外，中央对于地方授权征收政府性基金，必须要有法律基础，对社会公开征求意见。要像预算一样接受四审，由财政部门、各地政府、党委以及人大来把关。
　　但现在，财政部门在政府性基金监管中的地位却并不明朗。冯俏彬告诉《经济观察报》，政府性基金只是名义上的财政资金，实际上都是征收部门在使用，财政部门很难去调控。
　　尤其是对土地出让金，财政部门能起到的作用基本不大，“现在财政的功能是被肢解的，国家的财政职能被碎片化了。”中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇说。