张向东
　　历经5年谨慎试验后，国务院终于在2014年5月21日迈出了财政体制改革最具突破性的一步。财政部宣布经国务院批准，2014年地方政府债券自发自还试点工作，将在上海、浙江、宁夏、青岛等10地启动。自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。
　　这是中国化解地方债务风险最好的手段之一。尤其是在目前地方财政收入下滑，增速放缓，而市政投资建设资金紧张的情况下，中央为地方举债“堵偏门，开正门”的意思非常明确。
　　过去几年，地方政府性债务不断膨胀，已经为略显滞后的财政体制改革敲响警钟。按照中国现行的《预算法》，没有国务院的特殊规定，地方政府不得举债。但现实是：地方政府的财政和资金压力巨大。既不能直接从银行贷款融资，又不能举债的地方政府开始通过众多的融资平台公司以及地方国有企业解决资金难题，这催生了一种变形的市政债类型——“城投债”。这类债券替地方政府在短期解决了资金来源，但同时也由于对地方财政收入、土地等不动产的绑定质押，为几年之后的政府埋下了风险。
　　根据审计署去年公布的中国政府性债务家底，截止到2013年6月底，全国地方政府负有偿债责任的为10.88万亿、负有担保责任的为2.66万亿，可能承担一定救助责任的4.34万亿。三项合计近18万亿。
　　按照债务偿付期限，2014到2017年是中国地方性政府债务的偿债高峰期。就对政府性债务的风险防范而言，政府已经提早准备。截止2013年6月底，全国有18个省级、156个市级、935个县级建立了债务风险预警制度；有28个省级、254个市级、755个县级建立了偿债准备金制度，准备金储备超过3200亿。而2014年全国到期的融资平台债务规模在1000亿左右，从数据上看，地方政府的准备金储备额度完全可以覆盖到期债务。
　　但这化解的仅是政府手中近11万亿的存量债务。随着新型城镇化的推进，以及地方政府大量基础设施投资的冲动和压力，可以预料政府性债务规模仍将增加。如何解决大部分没有收益性的公共投资项目的资金来源，仍需政府考量。
　　此次财政部下发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》提供了可供操作的现实路径。从试点办法看，中央对试点自主发债的10省市，仍有诸多限制。比如，财政部规定，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2014年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点地区应将本地区政府债券信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案。政府债券发行兑付过程中出现重大事项及时向财政部报告。
　　这些是建立健康透明的地方政府自主发债机制的必要前提。给予10省市自出举债权，意味着地方政府在获得了更大自主权的同时，也需要承担更多责任。
　　中国政府性债务的风险并不在于十几万亿的规模，巨大的经济体量和国有资产可以确保债务的整体安全。债务真正的危险在于，地方政府举债体系的不透明和有效监管的不到位。
　　国务院批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》明确，要对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及地方政府信用评级制度。这些都是建立在短期内不可能完成对《预算法》修改的情况下，中央做出的大胆尝试。要实现这一点，前提是实施全面规范的预算透明制度。具体到地方政府的具体债券，则更需要注意债务信息的透明和财政监督。而这将是考验10个试点省市自主发债的关键点。
　　10省市试点自主发债一段时间后，预计未来还将会有更多的地方加入到能够自主发债的行列中。
　　因此，此番自主发债的试点，并不是10省市能多发几笔市政债券的事情，而是在为一场意义深刻的财政改革做准备。