王朝才 王桂娟
　　现代国库制度是国家基本的财政制度之一，是连接财政、金融、税收等的枢纽，国库法律制度则是国库制度立足、发展的法律依据和载体。
　　自本世纪初启动实施国库集中收付制度改革已有十余年的时间，国库集中收付制度已成为中国预算管理的基本制度。但是，国库集中收付制度在立法基础上却十分薄弱，加强国库管理法制化建设已成为一项紧迫的任务。
　　美国、德国、日本
　　国库法律制度的基本情况
　　美国、德国和日本均有完备的国库法律体系，上至宪法、中到相关法律、下至具体的规章政令等，从不同层次和方面对国库制度的内容进行了规范。
　　各国宪法虽不直接涉及国库制度本身，但通常都对财政事务作了总体性的原则规定。例如，《日本宪法》第七章规定了财政事务的总体原则，《美国宪法》第一条第九款规定了国库制度的法律性和公开透明要求，《德国基本法》第十章即为“财政”，对财政事项作为总体规定。
　　在宪法之下，与国库相关的法律体系各国各不相同。其中日本的法律体系最为完备，其《财政法》规定了预算、决算等基本事项，直接影响国库制度相关事务的内容与形式；《会计法》规定了财政收支本会计处理手续，体现国库制度的统一原则和存款制度原则。在法律之下还有《预算决算以及会计令》、《日本银行国库资金办理规则》等细化规定，包括具体的操作规范和实施程序、手续等。
　　德国在宪法之下与国库相关的法律集中在《联邦财政制度》中，美国的相关法律则包括《货币和财政法》和《银行和银行业法》。
　　美国、德国、日本相关法制处理的若干核心问题
（一）实行委托国库制和国库单一账户制度
　　从美、德、日的国库法律规定和实践看，三国均实行委托国库制（也称银行代理制），只是委托机制略有差异，其运行都是委托中央银行代理国库业务，将财政收入的收纳、划分、报解和财政支出的拨付等业务委托银行经理，国库资金收支均需通过国库单一账户体系进行。
　　以德国为例，德国联邦国库管理部门主要由联邦国库管理会计中心及四个国库办公室组成，均接受财政部的管理。（二）以法律形式明确财政部门与其他部门的关系
　　各国均通过法律明确在国库制度中财政部门与其他部门之间的关系。以美国为例，法律规定，总统应该以书面拨款的形式向行政机构拨付款项。拨款对应的每个行政机构的首脑应该按要求的方式和期限提交资金拨付所需要的信息。总统需要向行政机构的首脑通报拨款拨付中应该完成的活动不能晚于规定的日期。每个财政年度的第一天，美国政府每个行政部门的部长应该把下属主要机构在本财政年度的最高支出限额进行分配。（三）明确国库管理职责和监督职责
　　美、德、日三国均由财政部门行使最为核心的国库管理职能，日本国库的管理责任者是财务大臣，美国国库的管理责任者是财政部长，德国国库的管理机构是联邦财政部。在具体的国库管理运行中，相关职能部门依据授权和分工还会承担不同的国库管理职责。但这其中，受委托代理国库业务的银行并不行使独立的监督职能。各国法律通常规定了专门的监督者及其行使监督权的程序和权限，甚至赋予国库监督者行使处罚权。
　　（四）重视国库库底资金的效率化管理
　　在充分保障国库资金支付需求的基础上，三国都重视对国库库底资金进行流动性管理，实现经济收效最大化。
　　以日本为例，其国库金效率化管理是在保证活期存款账户余额（即支付准备金）保持在1500亿日元的原则上，预测国库收支活动对活期存款账户增减的影响，同时在预测的基础上进行资金筹措或资金运用。
　　国库法律制度的经验借鉴
　　（一）尽快推进中国国库制度的法制化
　　美、德、日三国都通过不同层级的法律从各个角度对国库制度加以规范，形成较为健全的国库法律体系。中国国库法制化水平明显不高，主要是规范性法律文件形式（目前核心的就是1985年的《中华人民共和国国家金库条例》及1990年开始执行的《实施细则》）。由于立法层级较低，各项制度规范缺少应有的系统性和全面性，对一些违法违规行为也难以追究法律责任，使国库制度的严肃性不高。因此，我们亟需尽快填补国库制度的法律空白，通过法律明确国库的机构设置及国库在预算执行中的法律地位、职能，或在预算法中加以专门的章节予以阐述，或提升《金库条例》法律级次。
　　（二）进一步严格实施国库单一账户制度
　　国库单一账户体系是国库管理制度的主要工具，市场经济国家普遍实行国库单一账户制度，将政府各部门所有财政性资金都集中在中央银行或其他委托机构设立的国库存款账户上。
　　中国已实行多年的国库单一账户改革，但还缺少法律上的限制与约束，造成实施范围和程度上的局限性。下一步，应通过法律明确国库单一账户制度的具体环节、程序与方法;　明确与国库管理相关的其他部门的职责界定,　明晰国库与财政部门、各征收机关之间、中央银行和商业银行之间的关系。
　　（三）明确财政部门、职能部门的国库管理职能
　　从美、德、日三国的国库法律制度内容上看，均由财政部门行使最为核心的国库管理职能。国库本身承担着对预算执行的监督、管理权，这主要由财政部门和相关职能部门承担；而国库监督权通常由专门的机构依照法律程序独立行使。国库代理银行基于其发达的银行支付清算系统，与政府部门会计核算信息系统相连接，可以进行库底资金的效率化管理。但国库资金的预算分配权在立法机关，支配权和管理权在各级财政及相关职能部门。
　　完善国库法律制度，也应借鉴国际经验，具体明确国库的职责,财税及相关部门应承担的义务和责任。
　　（四）实行严密透明的国库监督制度
　　美、德、日三国对国库监督有一套严密的法律制度，从监管机构的设置，监管权力的行使到责任追究机制等，都从法律上做了详细系统的规范。
　　中国的国库监督体系主要由财政监督、政府审计监督和人大监督构成，但该体制中各方的“权、责、利”既不明确也不对称，审计机关隶属于各级政府，缺少独立执法的能力，权力之间缺少制衡和约束。今后，应从法律上理顺国库的监督权、管理权和处罚权，强化相关部门的问责制度，用法律制度保障国库的健康运转、用法律制度推进国库现代化的建设进程。
　　（王朝才系财政部财政科学研究所副所长，王桂娟系财政科学研究所外国财政研究室副主任）