张晓晖
　　重庆市万州区区政府的一则工作报告，或揭示了地方政府所面临的财政窘境一角。
　　那还是8个月前，时任万州区副区长的刘忠，在面向区人大常委会所作的一则关于 “万州区政府信用贷款使用即监管情况”的报告称，到2009年4月底，万州区的政府信用贷款已达35.48亿元，由于区政府信用贷款的偿债来源主要靠土地出让收益和财政补贴两项资金，但有部分土地质押物没有完全落实，偿债压力将越来越大。
　　至今，万州区政府仍没有从偿债的压力中缓过气来。
　　新华社在今年2月24日的报道中称，中国地方政府负债累累，已到了危险境地。来自中国央行统计显示，全国3800多家地方融资机构，管理总资产达8万亿元，地方政府负债达5万亿元，平均负债率高达60％以上。
偿债压力
　　北京大学教授周黎安在 《转型中的地方政府》一书中指出，在财政的分税制下，增值税的75%上交给中央，25%留给地方，制造业所创造的大部分税收将交给中央。相比之下，由城市扩张和土地占用所带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等全部由地方享有，为此地方政府把城市扩张和经营土地变成增加税源最为有效的途径。
　　周黎安亦认为，各级地方政府（以市县为主）往往以经营城市为名肆意出让国有土地，竭泽而渔。城市政府乱占耕地，越权批地，少数城市已经到了无地可卖的地步，而出让收益流失严重，滋生了各种腐败行为。
　　中国地方政府融资平台的负债水平显然已到了一个危险的境地。交通银行金融研究中心的一份报告显示，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，导致债务管理混乱。
　　但位于三峡库区的万州区政府，却是一个例外。因为三峡工程的建设，大部分繁华商业区都沉入水底，区内人口外流，产业经济萧条，导致土地价格无法像其他城市那样，分享土地价值暴增带来的红利。
　　自从万州区政府2004年7月与国开行重庆分行签订了 《开发性金融合作协议》起，万州启动了政府信用贷款项目。五年来，陆续又与农业发展银行、三峡银行、建设银行、中信银行、工商银行签订了政府信用贷款，用于城市投资建设。
　　万州是重庆主城区之外的第一大城市，也是三峡库区内最大的淹没城市。刘忠表示，万州区政府的贷款项目，主要用于城市建设，涉及水利、城市道路、环境整治、工业园区基建、旧城改造和新区开发等项目。
　　以国开行的一期贷款为例，区政府信用贷款本息为16.5亿，来自于重庆市级政府的财政补贴仅有4.244亿元，按照与国开行的贷款利率计算，目前区政府每季度要付的利息就高达2000万元，整个贷款期内将支付利息6.5亿元，由于政府质押的土地出让收益（即土地财政）未能实现，因此一些项目的利息支付都已经十分困难，政府偿债压力巨大。
　　刘忠继续称，由于万州区政府信用项目开发建设的资金投入主要依靠银行贷款，其贷款投入比例占总投入的80%以上，特别是一些公益项目基本没有政策性资金投入和自我积累投入，其贷款投入的比例占总投入的90%以上，都存在着项目资本金严重不足的问题。
　　将万州区政府按照通俗的会计原则来理解，这一数据可以解释为，目前万州区政府一些项目的资产负债率可能已经超过了90%，如果土地无法增值变现，财政收入没有增加，又无外来的新资金注入，那么万州区政府将陷入资不抵债的状态，即“政府破产”。
　　不仅仅是万州，承建了重庆市大部分项目建设的 “八大投资集团”，其经营模式基本类似，即以政府划拨的土地获得“充足”的本金，然后将这些土地抵押给银行获得贷款，所得的贷款用于基础设施或者项目建设，但是由于近年来土地增值可期，重庆市政府再将这些项目股权卖出或者自营以用于偿还银行贷款。
　　在目前各级地方政府屡屡创造土地收入新高的背景下，万州成为全国第一个敢于公然承认面临债务危机的政府。
重庆模式
　　在全球金融危机的背景之下，重庆市政府于2003年初创建的“八大投资集团”——这一地方性基础设施建设融资平台亦在2009年受到了前所未有的考验。
　　一项来自于重庆市发改委的数据显示，在2009年，为了应对全球金融危机以及中央的4万亿投资配套，由重庆市主导的道路、桥梁、旅游、水务、旧城改造等基建项目的投资将超过5200亿元。
　　而根据重庆市统计局公布的数据显示，2009年1～6月一般预算收入为295.63亿元，相关人士称，到了7月份，重庆财政收入的增幅才刚刚止跌回升。重庆2009年全年的财政收入为1165.7亿元，重庆市政府主导的项目投资跟全年财政收入相比较，两者相差悬殊。
　　目前，重庆“八大投资集团”的户均资产负债率接近60%，这“八大投资集团”分别是重庆水务控股（集团）有限公司、重庆城市建设投资公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市地产集团、重庆市开发投资有限公司、重庆市水利投资（集团）有限公司、重庆市交通旅游投资集团有限公司、重庆市江北嘴中央商务区开发投资有限公司。
　　经过5年多的发展，“八大投资集团”的资产总额达到了3200亿元，累计实现投资2000亿元，户均资产超过300亿元，承接了政府最主要的城市建设任务。
　　值得庆幸的，目前重庆乃至于整个中国，其土地收入仍然处于一个上升通道之中，即目前地方政府贷款主导开发的土地，在未来数年甚至未来数月之后，即可获得大幅升值。
　　自2003年以来，重庆市政府在地方建设投融资平台中，借用了很多的渠道，主要有：一、财政收入；二、企业发债；三、以政府信用为担保，为一些项目发售信托；四、通过政府控制的上市公司，借用股市的融资平台，如重庆路桥（600106.SH）、渝开发（000514.SZ）等等；五、“八大投资集团”的公司自营收入。
　　伴随这个过程的，亦有行政体制改革。
　　从2006年起，重庆对万州为首的六区县进行扩权改革试验，主要从扩大区县行政权项和优化配置资源入手，将市级的部分经济社会事务管理权限下放区县。
　　重庆法制办主任李殿勋曾表示，通过层层放权，基层政府统揽地方经济社会发展能力得到增强，乡镇政府的公共服务职能得到增强，更好地带动起农村经济发展。
　　重庆的三级政体制度，一直为部分官员所津津乐道，他们认为，取消地级市之后，政令变得更加通畅，而地方区县也可以受到市级政府的有效约束，这种“集权”有利于重庆加快脚步向前发展。
　　但是，“集权”的同时，三级政体的弊端日益显现，一些行政审批事项，手续繁琐，往往下面说了还不算数，要市级部门点头才作数，区县一级的招商也受到了不同程度的影响。
　　自从2005年万州事件发生之后，重庆市政府认识到，区县一级城市，需要更大的话语权。
　　于是在2006年，重庆开始在万州为代表的六个城市进行放权试验，市级部门逐步减少和下放微观层面的行政行为，着力于宏观、中观的决策和政策指导，深入调整市和区县职能配置。
　　重庆已出现过公共项目无法按期偿债的先例。
　　据重庆市城市建设投资公司（下称重庆城投）党委书记、董事长华渝生的回忆，1997年底，重庆政府为了解决城市基础设施建设资金不足，出让了重庆李家沱长江大桥50%的经营权引进香港中信泰富公司的1亿美元投资，偿还期为20年，根据协议，重庆城投每年要向中信泰富支付14.5%的固定回报，即每年要支付1450万美元。
　　此后，国家连续8次降息，到了2001年，重庆城投在此项目上的偿债矛盾已经十分突出，由于建成后的车流量没有达到当初的预测，这座桥一年的收费总额只有1500多万人民币，只能支付港方回报的十分之一，而重庆市财政亦无力补贴。经过数次的艰苦谈判，最终的解决方案为，由重庆城投以9.07亿元人民币一次性收回中信泰富所拥有的经营权。
　　从2002年开始，重庆政府开始向重庆城投注入土地资产，使得该公司可以从银行处获得抵押贷款，截止到2008年底，重庆城投已经获得了国开行在内的各大银行总计200亿元的授信，又通过交易所面向全国投资者发售10年期的企业债券。
　　有了这些土地储备作为基础之后，重庆城投2004年同时开工建设了五座大桥，均采用BOT模式，分别为重庆朝天门长江大桥、重庆菜园坝长江大桥、嘉华嘉陵江大桥、重庆鱼洞长江大桥等，这几座跨江大桥的投资规模基本上都超过了20亿元，由于路桥建设采用的是BOT模式，大桥建设完成之后，重庆城投将对这些项目进行回购。
　　问题随之而来，回购大桥的巨额资金来自于何方，华渝生认为土地的增值是项目的主要资金来源——由于大桥的修建，大桥周边的土地价格将在原来的基础上翻几倍，华渝生认为，一旦土地获得了巨大的收益之后，路桥建设的资金就不用发愁了。
　　重庆城投已经在几座大桥连接的主要地区获得了1万余亩的土地储备，华渝生说，在未来的城市规划里，这些区域将被建设成为城市的CBD，其土地带来的收益，除去政府的公益性投资外，剩余部分足以用来回购大桥。
　　地方投融资平台的风险越来越集中于土地收益，在当前房价狂飙的现实中，重庆政府依靠土地财政，实现了城市建设的大规模投资，这种类型的投资，占据了绝大部分，亦包括了主要解决金融机构相关不良资产问题的重庆渝富公司。
　　万州区政府的工作报告已经揭示，土地出让的收益并非能够一直持续，一旦土地收益无法按政府的预期实现，那么紧绷的资金链终将会断裂。
　　重庆市市长黄奇帆对此持有一贯的乐观态度，他曾说，重庆“八大投资集团”所代表的国有资本是一种社会资本，也是政府的一种财力。我们的国有资本有几千亿资产，当然每年会有资本收入。这种资本收入如果计量算账，每年的利润或者上交给政府的财力，差不多250亿元。另外有近百亿元的资本是我们“八大投”每年在土地运作过程中产生的收入。这部分收入交给财政，用于城市基础设施建设。所以，整个来说，重庆的城市基础设施建设，有预算外的基金，有“八大投”的经营性、投资性的活动资金，两者相加形成了我们投资资金的来源。
　　6年投入近2000亿元进行基础设施建设的同时，政府债务增量为零。这一数据不断地被引用于各大场合，比如2002年，重庆政府财政收入为157亿元，负债是450亿；2008年，政府财政收入为870亿元，外债仍然为450亿元，可以说重庆政府的债务余额是负增长。
　　以上种种，被观察者视为当下省级地方政府，以己之力解决自己与中央政府，自己与下辖地方政府之间债务关系的有效策略。
　　2009年万州区政府公开债务是一个较为特殊的例子，但其上级单位重庆政府近年来的应对自身债务之方法，常常被其他兄弟省市所借鉴。