杨兴云
　　中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师陈天祥博士，主要从事西方国家政府改革、政府绩效评估、地方政府与制度创新、人力资源管理等方面的研究，长期跟踪研究“大部制”改革，被视为中国地方政府制度创新问题专家。日前，就“大部制”改革的相关问题，他接受了本报记者的专访。
　　《经济观察报》：改革开放以来，中国进行过几次较大规模的政府机构改革？这些改革各自有哪些特点，或者是成败？
　　陈天祥：仔细分析下来，改革开放以后，中国经历了5次大的政府机构改革，分别是在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年。
　　1982年，中国处于改革开放的初期，这次机构改革有两个重要的任务，一是要适应经济建设的需要，加强对经济建设的集中领导，精简机构，提高效率；二是要废除领导干部终身制，解决新老交替的问题。由于这时我们还处于 “摸着石头过河”的初期，没有任何经验可循，也没有什么理论的指导，因而，从改革效果来看并不理想。例如，在改革之前，即1981年底，国务院共有100个机构部门，改革后减少为61个，但很快，到1986年底，国务机构部门增加到72个。
　　1988年的改革首次提出了以转变政府职能为关键，按政企分开的原则，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主，改革使国务院机构部门由原来的72个调整为65个。但由于这时关于市场和计划的争论还处于胶着状态，国家仍然以“有计划的商品经济”为目标，对转变政府职能还只是一个模糊的认识，这就不可避免会导致改革方向难以明确，再加上后来的政治风波，使这次改革暂停下来。
　　1992年10月召开的党的十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。1993年3月召开的第八届全国人民代表大会第一次会议上，又一次提出了机构改革的任务。《关于国务院机构改革方案的说明》指出：“加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。”在这次机构改革中，国务院共设立59个机构部门，比以前的86个减少了27个，国务院定员精简了20%。
　　1998年的改革可以说是改革开放后的一场力度最大、规模最大的政府机构改革。这次改革除了继续坚持转变政府职能的目标定位以外，侧重点是要优化政府组织结构，建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。经过改革，除国务院办公厅外，部委数由原来的40个减少到29个，人员编制减少了50%。此外，在国务院的带动下，省一级政府机构也进行了较大规模的改革，人员编制同样也减少了50%。
　　2003年的机构改革没有延续前几次精简机构的路线，而是着重围绕转变职能这一主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和生产安全监管体制建设。为此，国务院设立了国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会和国务院体改委合并改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部和国家食品药品监督管理局。
　　《经济观察报》：有种说法，学术界大多数观点认为，上述改革基本上都是失败的，为什么？
　　陈天祥：事实上，学术界对上述机构改革的负面评价居多，原因在于，首先人们普遍把机构改革等同于精简机构和人员，因而对机构改革后机构设置的反弹，尤其是虽然政府部门的人员精简了，但财政供养的人员总量并没有减少这一点普遍不满；其次是对政府机构改革的期望过高，希望把计划经济体制下累积起来的政府管理体制中的所有问题一次性加以解决；第三是对机构改革的长期性和艰巨性认识不足。
　　中国的市场化改革是一个渐进式的政府主导的路径选择。由于原来市场基础性力量薄弱，其培育需要一个过程，法制化也不完善，再加上与上述因素密切相关的信用问题，都使中国的市场化改革面临着很多不确定因素，人们之间的交易行为面临着巨大的风险和费用，因而需要有一个比市场更有权威的力量——政府暂时代行市场的部分职能，以维护基本的市场秩序，等到条件成熟后，再还权于市场，这就是为什么政府改革不可能一步到位的根本原因。
　　《经济观察报》：改革开放以来中国政府在行政机构改革方面有什么特点，就目前来看，行政机构改革有何迫切性？
　　陈天祥：在改革开放初期，政府机构改革是把直接管理社会经济生活的机构裁减掉，改变由政府包揽所有资源配置权力的状况，激活其他社会主体的机能，并相应地减少冗员和提高效率。事实证明，这些目的基本达到了。
　　但是，随着市场化进程的日益深入，各类市场主体越来越成熟，在要求政府进一步转变职能、减少对经济和社会的不必要的干预的同时，提供更好的公共服务，为市场创造一个良好的外部环境。
　　经过近30年的高速发展，现在中国的市场化程度已远非改革开放初期可以同日而语，这可以从各类非公经济主体和社会组织的繁荣、中国经济与世界经济日益融为一体等事实中可见一斑。市场化的纵深发展向政府改革提出新的要求和任务，即尽快朝“小政府、大服务”的方向转变。
　　《经济观察报》：为什么现在中国的行政体制的改革基本上都选择“大部制”的模式？
　　陈天祥：所谓大部门制，即在政府机构设置上，在横向整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，组建一个大的部门统一行使相关管辖权的管理体制。与传统的专业性部门相比，大部门管辖范围较宽，侧重于宏观管理，侧重于制定战略和大的政策。
　　大部门制的优势主要表现在：第一，有利于理顺政府与社会、政府与市场的关系。大部门制跳出了传统机构改革的模式，朝“小政府、大服务”的方向突破。由于大部门制把相关的职能和权力集中在一个统一的部门行使，就更容易摆脱传统因过细的部门设置而造成的囿于单一行业甚至部门利益的角度思考和行事的定式，强调政府的宏观调控作用，容易从公共利益的角度思考如何创造一个有利于不同行业、不同利益主体之间和谐共处、互补协调发展的制度环境，突出政府的公共服务职能，更多地思考如何更好地为市场服务、为社会服务的问题。另外，大部门制必然要求政府部门减少自己的职能和权力，把一部分权力还给社会和市场，并实现决策、执行和监督三个职能的相对分离，克服过去部门权力过于集中所造成的弊端。
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　　第二，大部门制有利于决策的科学性，提高决策效能。由于大部门制把职能相关或相近的部门事务都集中在一起，这样在做决策时，一是信息更加全面可靠，二是视野更宽，三是可以减少“经济人”的自利动机，四是决策与执行分离后减少非决策因素对决策的不当干扰而使决策更接近“应然”状态，从而提高决策的科学性和效能。
　　第三，大部门制有利于提高行政管理效率。大部门制有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少互相扯皮和公文旅行的现象，减少传统部门细化设置下不同部门之间的过多的协调环节，较好地做到权责匹配明确，提高管理效率。
　　第四，有利于精简机构和人员。在部门设置过多的情况下，每个部门都是相对独立的，自然就会有各自相应的一套内部机构和人员，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，从而引起机构的膨胀和人员臃肿。而大部门制则不同，虽然其目的不在于机构精简和裁减人员，而在于建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，但由于部门数目减少，客观上有利于机构精简和人员裁减。
　　即便是在西方国家，大部门制也是政府行政机构设置普遍采用的方法。
　　至于中国的行政体制的改革基本上都选择“大部制”的模式，除了上述因素外，2007年10月，中共十七大明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。于是，“大部制”作为中国政府机构改革的一个确定方向，迅速走进人们的视野。
　　《经济观察报》：目前，广东有深圳、顺德、广州等城市都实行了“大部制”改革试点，且都有不同的特点，你对此作何评价？
　　陈天祥：深圳的政治体制改革基础较好，社会组织比广州发达多了，加之深圳又是经济特区，在政治体制方面有改革的先例，这有利于深圳做大胆尝试。
　　因为大部制改革必须放权，把政府职能分解到社会组织和公民组织，所以社会组织发育健全的地方就有利于改革。成为，市场的发育程度也是一个基础，总之，“大部制”改革是有条件的，它并非万能，并不是每个城市都可以实行。
　　最值得肯定的是，深圳政府部门设置上打破现有的局、办模式，按照政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，设置委、局、办，决策权、执行权、监督权相对分离，完善了行政运行机制，是真正“大部制”的标杆。
　　顺德将41个政府工作部门一举砍掉25个，实属大手笔，同时党政联动“合并同类项”也是一大特色，然而，由于顺德只是县区级政府，决策权力相对有限，更多的是执行，所以党政合一，并没有太大的问题。但不具备普遍意义，所以，难以作为标杆。
　　至于广州“大部制”改革给人的大印象：一是相比深圳、顺德的大部制改革，广州改得比较保守，动作较小；二是广州根据自身特点，改革重点放在了城市建设和管理方面，力主往“大城管”的方向走，这也是广州此次政府机构改革的唯一亮点。
　　广州“大部制”改革之所以动作较小，还与广州的定位有关。广州作为省会城市，不可能也不适合一瞬间动得太大。中国的改革，无论是政治体制还是经济体制改革，都习惯“先试验再推广”的传统做法。所以，这次动作不太大也没什么不对，毕竟涉及的方方面面太多。
　　总之，大部制改革遇到的困难之一来自制度本身和立法方面，一定要给地方更多的改革探索权力，可以把上级的权力更多地让位给地方人大，让地方来决定机构的设置，反正是花地方自己的钱，应该没有问题。
　　至于如何防止行政机构改革回潮，这就要求不能政府内部自己在改，要巩固改革的成果，就要探索如何将改革成果法律化。以法律的形式规定下来，使之难以回头。