杨兴云
时下，舆论对深圳关注的焦点莫过于对政改的期待。但这方面在深圳俨然已成敏感区。
“实际上，深圳政改的含义主要是行政管理体制改革，不是涉及国体、政体的改革，那不是深圳市所能做到的事情，它需要最高层的决策。”深圳市社科院社会发展研究所所长杨立勋向本报记者解释。
杨立勋认为，深圳特区前20年的发展主要是在经济领域的改革探索，进入上世纪九十年代中后期，社会体制改革又成为主要的着力点。
“按照汪洋的要求，深圳不搞‘政治特区’，而将探索的重点放在民主法治的具体实现形式和运行机制上，比如，在行政管理体制上实行大部制。”杨立勋说。
再启行政体制改革
在行政管理体制改革方面，深圳早已起步。2003年，深圳准备启动“行政三分”改革，但这个三分在被媒体曲解为“三权分立”后，被迫流产。
“‘三权分立’是指立法权、司法权、行政权三种权力的分立，而深圳的试水，是将行政权——三权里的一权，分解成行政、决策和监督三个部分，打破过去集运动员和裁判员为一身的管理格局。”杨立勋说。
杨立勋认为，2003年启动的行政体制改革很快偃旗息鼓，原因在于底气不足。而这一次深圳行政体制改革推进得很快，则在于有“尚方宝剑”——《珠三角发展纲要》及深圳综合配套改革文件的相关规定。
“一直以来深圳都是经济特区，不是政治特区。现在中央给了深圳‘综合配套改革试验区’的帽子，意味着非经济领域的改革深圳也要做试验。”杨立勋说。
在国务院已经批准的七个改革试验区中，其改革内容及方向都十分明确，例如对上海浦东新区的要求是开放型经济，对天津滨海新区则在金融方面要求的分量很重，武汉及长株潭试验区主要是建设两型社会 （资源节约型和环境友好型）。“在关于深圳综合配套改革试验区的目标方面，第一条就是行政管理体制改革——大部制。”杨立勋说。
按照深圳2010年改革计划，今年将要启动区一级的大部制改革，因为在市一级实行大部制之后，区一级不实行，政府工作难以衔接。
然而，现在时间过半了，区一级大部制改革尚未启动。对此，杨立勋解释说是因为班子调整的原因。“当然，区一级涉及的人员规模更为庞大，回旋余地比市级小，拆机构，摘乌纱的难度系数更大。”
在深圳，一个规模稍大的街道办事处，供养的吃财政饭的人员就达上千人。
“在改革方面，不管是改企业还是改事业单位，一直以来都是政府在改别人，行政体制改革是政府在改自己。”杨立勋表示，不要以为行政管理体制改革是件容易的事，只要涉及到摘乌纱，涉及到拆庙，实质上就是一次“革命”。
近日媒体报道深圳市科工贸信委领导层是“一正20副”。背后的原因就在于，实行大部制后，横向合并的结果是无数机构缩减成一个，大量的乌纱帽难以在短期内及时消化。
事实上，为了减少大部制改革的阻力和震荡，在安置退下来的领导及干部方面，深圳市开了一个颇为诱人的口子：在非领导岗位工作满8年的一般干部，可以提高一个级别退养，到60岁退休；领导干部在领导岗位满5年的，同样可以提一级退养，到时间退休。
“除了大部制的横向改革之外，还有垂直改革。香港的行政管理机构只有两级，效率很高，成本很低。而我们是四级机构，市、区、街道和社区工作站。这个改革难度系数也很高，也是一场硬仗。”杨立勋说。
在垂直改革方面，深圳将首先进行街道办事处与社区工作站的整合，在此基础上，取消区一级机构。目前街道办事处与社区工作站的整合试点，正在光明新区和坪山新区进行。
在此之前，深圳市还专门制定了被称为“改革法”的《深圳经济特区改革创新促进条例》，成立了改革办，在制度层面为接下来的改革做了铺垫。
不断变换的尝试
其实，深圳一直在进行各种各样的探路和尝试。
分析人士认为，长期以来，深圳都在通过自身的改革实践推动着中国政府探索行政体制改革。
深圳蛇口工业区早在1983年至1986年就进行了全体职工通过表决来测评、选举、乃至直接竞选领导班子的“民主试验”。
1999年初，深圳市龙岗区大鹏镇又曾进行了有竞争性的“三轮两票”制镇长选举方式改革探索。
值得一提的是，中共深圳市委市政府也在中国地方政府中罕见地曾经两次尝试为深圳的行政体制改革提出 “路线图”和“时间表”。
2000年，时任中共广东省委副书记、深圳市委书记张高丽领衔，以省市联合课题组的形式，在《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义和率先基本实现现代化示范市研究》中，规划了未来十年“深圳市率先实现直选镇长”，甚至“有可能在个别的区实现直选区长”。
2008年，公布了《中共深圳市委、深圳市人民政府关于建设社会主义示范市的若干意见（征求意见稿）》和《深圳市近期改革纲要（征求意见稿）》，前所未有地提出要将“民主法治建设”置于其他各项改革之首，并规划了在未来三年内“创新人大工作体制和机制”，“探索试行区级人大代表直接竞选制度”，“在党内选举中引进竞争机制，逐步扩大基层党组织领导班子直选范围，完善市、区两级党委差额选举制度”，以及“力争在全国率先实行市区党政领导干部财产申报制度”等改革设想。
尽管由于复杂而敏感的政治原因，蛇口工业区“试管”里的“民主尝试”在勉强维持了近10个年头后黯然凋零；大鹏镇的选举改革也在三年后悄然回归传统体制。而深圳市两次试图为行政体制改革制定“路线图”和“时间表”的尝试，也均最终未被决策层正式采纳。
“但深圳为适应经济社会发展的需要，在经济改革的基础上，试图主动引导行政体制改革进程的良苦用心依稀可见，并事实上成为中国地方政府探索行政体制改革的‘火力侦察点’。”深圳大学当代中国政治研究所所长、特区问题研究专家黄卫平说。
政改的动力
深圳坚持推动政改的强大动力在于，对“特区不特”以及吸引力丧失的担心。
现在深圳面临成本高、土地资源缺乏、水资源缺乏、人才生产线缺乏的困境。香港开发了160年，60%的土地还是原始状态，深圳在短短30年时间就已经把土地耗尽。
“过去是孔雀东南飞，现在是孔雀满天飞，过去是一花独放，现在是百花齐放，过去是一马当先，现在是万马奔腾，”杨立勋表示，“所以深圳的发展只有靠改革，向改革要发展的资源，向改革要发展的空间，向改革要发展的动力。”
“随着全国市场经济改革的深化，经济特区事实上已不再特殊了。”黄卫平对本报记者说。
事实上，随着清华大学教授胡鞍钢在1994年上书中央，主张在全国发展市场经济的条件下，要调整对经济特区的政策后，中央就在不断调整方向。
2001年，时任总理的朱基在香港答记者问时明确表示：“现在特区已经不‘特’了，已经没有什么特别优惠的政策了，全中国都是一样的。”这也相当于宣布“享受特殊优惠经济政策的地区”的所谓“经济特区”已不复存在。
至此，不按是否特区，而按产业给予优惠，成为中央政府的政策基调。
尽管如此，包括深圳在内，全国5个经济特区的名称一个也没有被取消。
黄卫平认为，其中的原因，一方面，是考虑到经济特区曾经的贡献而保留这个“品牌”或者“价值符号”。更重要的是，“经济特区”本来就不是纯“经济”的特区，而是中国改革开放和现代化事业的“试验田”。
“然而，这种功能定位不再是深圳经济特区专有的。”黄卫平分析说，自从上海浦东新区、天津滨海新区建设以来，国家又批准了重庆、成都为统筹城乡改革试验区，武汉和长株潭为资源节约型和环境友好型改革试验区，这给深圳带来了巨大的竞争压力。
随后，在成为国家战略的《珠江三角洲地区改革发展纲要（2008-2020）》中，深圳市被允许在“攻克改革难题上先行先试，率先在一些重点领域和关键环节取得新突破”。
接下来，忐忑不安的深圳特区再次获得国务院批准，成为中国唯一一个“综合配套改革试验区”。
黄卫平认为，国家已经充分授权，深圳特区能否真正有所“特”，必须要继续保持和发扬敢 “闯”敢“冒”的创新精神，在民主政治建设方面真正走在中国的前列。
链接
深圳对政改的探索
1983年 深圳市蛇口工业区管委会推行领导班子差额直选。随着蛇口工业区的落幕，这场被称作“早熟”的直选民主试验渐渐湮灭。
1988年 深圳设计一套政改方案，采取行政主导+立法委员会架构，立法委员会将人大政协的功能合并；成立类似香港廉政公署的监督机构。方案最终夭折。同年，时任深圳市委书记的李灏提出借鉴香港模式成立行政、立法、政务咨询三个委员会，只有政务咨询委员会运作过很短一段时间。
2001年 深圳探索 “行政权三分”改革，这场改革因被舆论过度解读为“三权分立”而在此偃旗息鼓。
2008年 深圳市政府发布《深圳市近期改革纲要》，其行政体制改革再次引人关注。
