魏黎明
　　马敬仁，深圳大学管理学院行政管理系教授，从2001年起，作为学者参与中编办在深圳市组织的行政管理体制改革试点，提出行政三分制构想。日前他接受了本报专访。
市场经济需要“小政府”
　　经济观察报：2001年深圳尝试启动政改的背景是什么？
　　马敬仁：当时中国已经加入WTO，加速完善社会主义市场经济体系成了核心任务。深圳是中国市场经济最发达的地区，也是市场经济框架最早建设、市场化程度最高的地区。深圳从计划体制到市场体制转型，经济层面已经基本完成了。在这种背景下，一个重要的问题开始提上日程，市场经济需要一个什么样的政府。
　　计划体制下，政府几乎把所有的事情都包起来，这必然需要一个规模相当庞大的政府，因此形成了一个“大政府”格局。随着经济领域的改革不断进行，尤其是社会主义市场经济的纵深发展，好多事情开始陆续地交给市场、交给社会了，那些负责管理经济的部门慢慢萎缩。
　　虽然深圳当时政府规模跟内地比不是很大，但从市场经济发展需要来看，我们很多事情依然抓在政府手里，依然没有交给社会、企业和公民。
　　经济观察报：这次政改的过程是怎样的？
　　马敬仁：由中编办牵头。2001年，他们打算在深圳做一个公共管理体制改革的试点，设了一个当时叫公共行政管理体制改革试点办公室的机构。我和深圳市委党校的卞苏徽教授一起参与了调研和起草方案等工作。
　　深圳政改的坐标基本确定为西方发达国家上世纪70年代后期走出大政府藩篱要做的东西。西方国家“二战”以后也是百废待兴，当时企业被破坏了，整个社会系统也被破坏了，许多事情也是由政府来管来做，形成了战后的“大政府”。上世纪70年代末80年代初，英国首相撒切尔在她的任期内，将公务员数量减少了约三成，她是率先对大政府开刀的。
“行政三分”与“三权分立”不一样
　　经济观察报：后来大家都很熟悉的行政三分制，是你提出的吗？
　　马敬仁：行政三分制是一个学术概念，民国时期基于集权的需要提出过一个行政三联制。我们面临的是社会主义市场经济发展的需要，不是集权，而是适应市场经济的分权，所以叫行政三分制。
　　我们认为，就当时的深圳来说，第一步应该按照大行业、大系统来设置决策机构，然后再设置执行机构，这可以避免过去由于部门林立导致的小部门偏好。决策部门应该是大部门，执行机构就应该是小部门。小部门一部分属于政府的机构，一部分是属于社会。执行机构应该按照专业事务、专门管理、专门责任这个原则来设计。
　　西方国家司法独立，监督也是独立的，我们一直没有一个相对独立的监督系统和司法系统。在这种情况下，还是应该把监督权相对地分离出来，比如政府内部的监察、审计这两个部门，你是部门一把手，我也是，我们之间平行怎么能进行有效的职能监督？不可能的，一定要有一个地位超然、相对独立的监督系统。鉴于当时的条件，我们提出通过升格的办法，让它来由市里直接领导，条件成熟时再实行垂直制、派出制。当然，这需要中央政府的改革和授权，不是一个地方政府所能做到的。这样，把决策、执行、监督相对分离。
　　经济观察报：就是这个行政三分当时形成了很大的争议。
　　马敬仁：是的，因为邓小平曾经多次强调我们不能搞多党制、议会制，不能搞“三权分立”。就是说，中国是实行议行合一体制的社会主义国家，政治上不能搞分权。“行政三分制”顾名思义是行政权内的“分权”。众所周知，中国的“行政”是狭义的行政，是指政府职权范围内的事情，后来别人把行政三分跟“三权分立”挂起来，一是说明这些人无知，再一个就是故意把这场改革妖魔化。
　　这也可以理解，因为触动到了他们的利益。但是在我们现行的体制下，行政三分是一个很好的路径，因为你没有别的更好的办法，或者说出路。
　　在中国，除了人民和社会的监督制约外，不可能也还没有条件搞三权分立，我们就只能走内部制约的路径。那么，如何从这个角度建立一套制约机制？行政三分制是一种适合国情、政情的选择。从一定意义上也可以说是必由之路。
　　经济观察报：有人说，如果当时不提行政三分，提行政协调，或许能够过关。
　　马敬仁：不可能的，不是提不提的问题。事实上，当时我们还不具备这样的条件。比如你要把权力、职能、事务交给社会，但社会接不了，因为社会组织不成熟。我们国家居民自治这一块一直比较弱。
　　另外，这个改革对各方权力和利益的触动太大了。改革肯定要对人财物以及权力重新分配，在一定程度上要重新洗牌，比如政府34个部门，计划要减到十五六个。
　　经济观察报：改革遇到了哪些阻力？
　　马敬仁：有些部门领导因此感到危机，他就到中央说，这是三权分立，这是乱搞。深圳市人事部门的领导受到了空前压力。
　　按照我们的设计，决策局长和执行局长应该属于一个级别，他们没有隶属关系，是对等的。他们只是靠一个绩效合同来约束，就是决策部门跟执行部门签的一个绩效合同，他们各自受市长领导。
　　但实际上操作起来就很麻烦。你看，决策局多大啊，管那么多事，我们执行局就管那一块。比如说公路，跟整个交通比起来，那怎么比？
　　此外，一个很重要的原因是，我们做的事是史无前例的，有一些在宪法、法律中都还没有明确，找不到依据。这应该是一个配套的系统，不然你没有依据，很容易会受到质疑，说你这是乱搞，没有法律依据。
　　还有一个现实的原因，当时我们是特区，改革试点要先行先试，也只能限于特区。但如果“二线关”以内四个区改了，外面还有两个区怎么办？当时，很多垂直机构在那两个区都是独立的。
行政体制改革30年都不够
　　经济观察报：之后深圳政改是否像外界认为的那样陷入停滞了？
　　马敬仁：实际上深圳一直在做，只是没有宣传。2004、2005年，政府开始培育非政府机构，进行社会治理方面的改革，培育商会、行业协会、中介组织等。我记得2005年一年就成立了几十个社会机构，每年都大批量培育这些机构。
　　我们还出了一个创新条例，避免改革随意性；成立了改革办，进行了投融资体制改革、项目审批制度改革；还有劳工医疗保健、国库集中支付等等，我们做了很多。2005年我们进行了31项具体的改革。2006年是28项，从2007年到现在也一直都有。
　　所以，这类改革，不会是像一些媒体想象的那样，一夜之间，第二天，哗！公布了！绝对不会有这种事的。从计划向市场经济体制改革都几十年了，现在不还在改革吗？行政领域的改革比经济领域还要复杂得多、困难得多。
　　经济观察报：你预期这个过程还要持续多久？
　　马敬仁：如果说经济体制改革用了30年，那么行政体制改革30年不够。
　　从加入WTO开始算，更早也可以从1992年开始算。当时主要从经济口下放权力，放松规制，提高效率，下放事务，交给社会和企业。1992年以后陆续改革，取得了相当大的进展，已经在经济管理领域实现了市场化、社会化。但是，在行政管理这个领域，依然残留着计划体制下大政府体制的因素。从2001年开始，中编办在深圳对行政领域开展改革试点以来，才初步实现了管制型政府到服务型政府的初步转换。
　　应该说，这个过程至少持续到2020年。省委省政府非常有远见地把行政管理体制改革纳入珠三角规划，提出5年的改革目标和计划，5年可能可以形成一个适应社会主义市场经济发展需要的政府架构，但营造机制需要10年甚至更长的时间。如果从全国来说，要全部建立适应市场经济发展需要的行政管理体制，我看至少也要30年。