宋尧
　　1.3亿亩尚处于损毁状态的土地，或将成为“十二五”耕地红线的保险箱。
　　本报从国土资源部获悉，在这上亿亩土地中，近6000万亩可复垦为耕地，3000万亩可作为其他农用地，剩下4000多万亩中，除部分用于补充建设用地指标外，都必须用于保护生态。
　　今年3月出台的 《土地复垦条例》，意味着对这上亿亩土地的复垦工作全面提上日程，对于一直在耕地保护和建设用地紧张之间腾挪的国土部来说，这是一场关键的战役。
　　国土部土地整理中心主任吴海洋透露，下一步国土资源部将会同其他部委对当前的复垦资金归集制度进行改革。另外，国土部还在研究退税、奖励建设用地指标等方式，以调动地方政府和社会企业的复垦积极性。
成本
　　按照国土资源部提供的资料，截至2009年，我国因历史原因被损毁的土地约有1.35亿亩。而除此之外，每年的生产建设活动还将增加400多万亩的损毁土地。而这些土地中，耕地占有不小的比重。
　　“根据我们所做的调查，因历史问题而损毁的土地如果经过有效的复垦，大约有6000多万亩具有复垦为耕地的潜力，还有3000万亩可以复垦位其他农用地。”国土资源部耕地保护司司长严之尧称，其他几千万亩土地中，也有一部分可以转化为建设用地，缓解我国当前建设用地紧张的局面。
　　不过，尽管复垦的潜力非常大，但国土资源部显然无力在短期内将其复垦完毕。按照国土资源部的计划，到2020年时，我国力争新增有效耕地也不过2500万亩。而其中还有通荒地开发获得的部分，并非全部通过复垦。
　　其中主要的问题便是复垦的成本。“‘十一五’期间我们做了一些复垦工作，平均下来复垦成本达到了2400元每亩。”国土资源部土地整理中心主任吴海洋这样介绍称。但这个成本显然并不足以复垦全部的遭破坏土地。
　　“优先复垦的，肯定都是那些投资少，收益大的土地。”严之尧称，“例如黑龙江的平原地区。”
　　不过，随着用地紧张的加剧，以及“十二五”期间不得减少一亩耕地的硬性指标下达，国土资源部显然也希望增加这一领域的投入。
　　“‘十二五’期间我们准备进一步加大土地整治的力度，其中每年复垦的土地达到400万-500万亩之间。”吴海洋称。这一数字已经写入《全国土地整治规划》中，目前正在等待国务院的审批。即便以“十一五”期间的成本计算，这部分的投入也要高达100亿元。
　　而按这个速度进行复垦，1.3亿亩的土地复垦周期将长达30年。
　　“资金因素是我们复垦速度的最大制约。”吴海洋称。仅靠国家的投入显然已满足不了土地复垦的需要。
　　主体
　　3月出台的 《土地复垦条例》（以下简称《条例》）或许能部分改变这种现状。
　　“谁破坏、谁复垦”和“谁复垦，谁受益”，这两句话是《土地复垦条例》的基本原则。根据《条例》的规定，自公布之日开始，所有因生产建设活动而被损毁的土地，都将由生产建设单位或者个人来负责复垦。而因历史遗留的毁损土地和自然灾害造成的毁损土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。
　　“今后的生产活动，如果涉及到损毁土地，原则上都要求他们首先编制土地复垦方案，经过部里的批准之后，生产建设才能进行。”国土资源部法规司司长王守智称，短期临时破坏的土地必须在一两年内完成复垦，而对于那些占用土地较长时间的项目，则需要遵循“边破坏，边复垦”的原则进行，“我们每年都要对这样的项目进行检查。”王守智称。
　　“假如《条例》得到切实执行的话，那每年新增的400多万亩损毁土地，基本上就可以得到复垦的保障。”严之尧称。
　　不过，更为关键的问题可能在对历史遗留损毁土地的复垦上。国土资源部也希望通过多种方式来激励地方投入复垦。
　　“例如退还耕地占用税，奖励一部分的建设用地指标等等。”王守智称。而生产经营的收益，也将转给复垦者。
　　“这一块我们的政策很明确，对于历史遗留的，使用权国有的土地，可以将使用权交给复垦人从事经营。”严之尧称。
　　山西阳泉华通集团便成为这一政策的受益者，从2008年开始，该公司复垦土地已达3000多亩，而目前在这片土地上已建起日光蔬菜温室200多个，蔬菜年产量达到了200多万斤。“企业每年可以从每个大棚获取租赁收益3000-5000元，这一算就有60万到100万的年利润。”严之尧称。
资金归集
　　“从目前来看，土地整理方面的经费来源有三大块，新增建设用地使用费、土地开垦费、土地出让金收益提取。”吴海洋称，根据财政部的资料，仅2009年一年，全国市县人民政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费便达923.11亿元。而其他两项资金加起来，总额也有1000多个亿，其用途则是分摊在土地整治，以及农田水利等等项目的建设上。土地复垦分得的份额并不是太多。
　　不过，严之尧称，这笔每年千亿规模的一笔土地使用费，其使用效率并不是太高。“主要原因还是各地的差异。”
　　根据现有规定，新增建设用地有偿使用费按照3：7的比例由中央政府及各省政府分成，而缴纳的主体则是各市县人民政府。当初这样的设计的原因，也是考虑到了资金在全国及省区内的调配问题。但这样的规定对于北京、上海这样区域面积极小的省级行政区来说，几乎没多大的意义。
　　“北京、上海有钱找不到项目，而西部地区则有项目没钱。”严之尧称，对这种状况的改革正在探讨中。“有一个方向是提高中央资金的比例，比如五五开等。”但涉及地方利益的补偿问题则在这一过程中尤为敏感。
　　“理论上讲，东部缺用地指标，他们用钱帮助西部补充耕地也算双方有利的事情。不过，这会破坏用地指标跨省流转的禁令，中央层面会有更多的考虑。”