田鹏
　　12月伊始，北京城再次陷于浓重的雾霾天气。
　　此次雾霾天气，是11月初北京雾霾天气的重演，但范围大为扩张，不仅覆盖了北京，还在全国范围内从北至南蔓延到了大片地区。与此同时，11月16日环境保护部（下称环保部）公布的《环境空气质量标准》（二次征求意见稿）征求意见也在浓雾中结束了。
　　因11月初大雾而受到公众关注的PM2.5（细颗粒物）和臭氧作为一般评价项目计入《二次征求意见稿》，被认为是新标准最为重大的调整之一。同时公开征求意见的还有《环境空气质量指数（AQI）日报技术规定》（三次征求意见稿）。
　　PM10是指悬浮在空气中，空气动力学直径小于或等于10微米的颗粒物；PM2.5是直径小于或等于2.5微米的颗粒物。由此定义可知，空气中的PM10颗粒物包含着PM2.5的颗粒物。PM2.5约占PM10总重量的“50%～60%”。
　　PM2.5之所以备受关注，一方面，是因为细颗粒物污染在北京等地已经成为空气污染的主要因素；另一方面，则是因为PM2.5对人体的健康影响大，其浓度高的区域，心肺疾病的死亡率较高，两者有明显的相关性。
　　正式在大气污染对公众健康和经济造成的难以估量的损失和正在上升的舆论压力下，《环境空气质量标准》的二次征求意见稿中加入了PM2.5的浓度限值。标准的制定并不能改善大气污染的现状，而对真正决定污染物排放控制的各地方政府缺乏有效激励；各地之间的大气污染联防联控机制和相关制度的建立也远未实现；仅仅是达到世界卫生组织（WHO）第一阶段过渡时期目标值（IT-1）也还是遥远的2016年的愿景。
　　标准之辨
　　2005年版《世卫组织空气质量准则》依据大量欧美流行病学调查数据，以及有限的亚洲城市人群短期暴露健康效应评价结果，出了“全球空气质量指导值”：PM2.5，年平均值是每立方米10微克，24小时平均值，每立方米25微克；PM10，年平均值是每立方米20微克，24小时平均值，每立方米50微克。
　　因为其对人体健康的损害和造成的社会经济损失，PM2.5已经在美国、欧盟等地，成为空气污染控制的强制性限制。在中国1996年版的《环境空气质量标准》中，PM10被列入控制标准，但PM2.5未被列入。
　　除准则值外，《世卫组织空气质量准则》还确定了大气颗粒物污染的第一阶段过渡时期目标值（IT-1），PM2.5，年平均值是每立方米35微克，24小时平均值，每立方米75微克；PM10，年平均值是每立方米70微克，24小时平均值，每立方米150微克。
　　该文件同时强调，IT-1的年平均浓度，相对于准则值水平而言，“在这些水平的长期暴露会增加大约15%的死亡风险”；24小时浓度，根据已发表的研究结果，超过准则值的短期暴露会增加5%的死亡率。
　　IT-1数值上与准则值相差3倍。此次《环境空气质量标准》加入的PM2.5二级浓度限值与IT-1相同。
　　12月5日，由外籍人士主办的中英双语网站《中外对话》发布署名安雪峰的文章“北京的”蓝天“掩不住健康风险”，称“对颗粒物浓度的误导性描述极大地影响了对北京空气污染严重性的认识。对污染物浓度的描述能在一定程度上左右公众对于污染问题严重程度的看法。”
　　安雪峰根据美国大使馆公布的2010年10月至2011年 10月的PM2.5监测数据，按《环境空气质量指数（AQI）日报技术规定》（三次征求意见稿）的规定分级，尽管使用相同的监测数据，结果却仍相差甚远：按美国的标准，这一时间段内，北京的空气质量只有18.7%的天数属于中等和良好；而根据中国的新标准，44.9%的天数属于良好和优质。
　　2016年愿景
　　即便只是世界卫生组织的第一阶段过渡时期目标值和远低于美欧的分级，对于中国大陆而言依然难以企及，甚至作为远在2016年的愿景都难以实现。
　　中科院大气物理研究所研究员王跃思虽不反对制定PM2.5等大气污染物的相关标准，却根据多年的监测数据推断认为，即便按照IT-1制定标准，很难在2016年实现全面达标。
　　“按照北京市环保局给出的公报，（北京的PM10）年均值是120（微克每立方米），按照PM2.5占PM10比例60%计算，PM2.5年均值是72（微克每立方米）。2016能达到35吗？4年能把PM2.5的年均值降低到原来的50%？几乎不可能，那为什么要定一个达不到的标准呢？日均值定在75（微克每立方米），现在京津冀日均值超过75（微克每立方米）的天数可能要超过50%。”王跃思说。
　　作为两个新标准主要起草单位之一中国环境科学研究院的副院长柴发合却不赞同新标准，“我认为（征求意见稿中规定的PM2.5限值）现在是合适的，是我们追求的一个目标。不要老说够得着够不着，要考虑我们老百姓的健康，我们需要这样的标准，然后我们努力实现它，一步一步去接近。”
　　北京大学环境科学与工程学院教授朱彤则认为，“如果公众健康重要的话，标准比原来更加严格一步，说明我们对健康的保护加强了。如果达不到，为什么达不到？是过去污染积累的太多？还是已经有法律法规，但是没有得到很好的控制？”
　　虽然对于实现这一2016年愿景的难度，各方面的评估并不相同，但对于实现其路径却并无太多不同意见，主要是区域大气污染的联防联控。
　　联防联控之难
　　2010年5月，国务院办公厅就转发了环保部等9部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（下称《指导意见》），提出目标，到2015年,建立大气污染联防联控机制,形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系,主要大气污染物排放总量显著下降,重点企业全面达标排放,重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准,酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少,区域空气质量大幅改善。
　　其中的重点区域是京津冀、长三角和珠三角地区；在辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、台湾海峡西岸。在2011年又加入了陕西关中、山西中北部和乌鲁木齐城市群，扩展为“三区九群”。
　　今年4月，北京市环保局公布了《北京市清洁空气行动计划》(2011-2015年大气污染控制措施)，目标包括，到2015年，总悬浮颗粒物和可吸入颗粒物年均浓度比2010年下降10%左右。
　　但是王跃思认为，仅靠北京自身的环保努力，“永远达不到（新标准的规定）。原因是，如果周边没有计划，不采取协同减排控制策略，北京市空气质量很难全面达到新标准。”北京市只能解决自身产生的大气污染排放降低，却无法解决污染的传输和转化（从污染源排放到大气中的污染物形成二次污染物），特别是周边输送。一旦遇到无风逆温的静稳天气，污染物难以扩散稀释，就会形成大气严重灰霾，“三分之一靠天，三分之一靠自己，三分之一靠兄弟”。王跃思说。
　　而中国固有的按行政区划环境管理格局成为了实行联防联控过程中“一个很大的问题”，“我们的环境管理是按行政区划来实现的，但空气污染不受行政的界线限制，所以就必须通过行政部门的协调，各个部门协调来解决区域的空气污染”，朱彤说。
　　虽然已有2008年北京奥运会、2010年上海世博会和广州亚运会期间的区域内联防联控的经验，但都因为事件有强烈的政治色彩，有强大的政治意愿支撑，且持续时间短，难以应用于长期的常态管理。
　　《指导意见》中规定，“到2011年年底前,初步建成重点区域空气质量监测网络。”和“组织编制重点区域大气污染联防联控规划，明确重点区域空气质量改善目标、污染防治措施及重点治理项目。”担任规划编制总体组副组长和京津冀区域规划编制小组技术组组长的柴发合表示，联防联控需要“统一规划，统一检测，统一监督，统一评估，统一协调”，《重点区域大气污染联防联控“十二五”规划》的征求意见稿已经发布。
　　朱彤建议，可以将类似于排放交易的市场机制纳入到管理体制中来，“减弱行政色彩，通过市场机制更有效地发挥治理效果。”
　　王跃思也认为，仅仅制定公布标准并不足以改善空气质量，如果缺乏相应科学合理的后续措施，对超标的结果将“毫无办法”，应该“加强科学研究，找出事情的本质，促进区域立法，通过政策法规、经济杠杆和行政手段一块儿来解决”。