胡芳洁
　　随着中国城市化进程的推进，土地资源的稀缺性日益显现，作为防洪体系中重要组成部分的蓄滞洪区，也面临着保持防洪功能和开发建设之间的尴尬境地。
风险
“蓄滞洪区的开发建设，是受到很多限制的。但现在的问题是，地方政府为了发展搞土地开发，都在想方设法去掉蓄滞洪区的帽子。”一位水利领域的研究人员对本报表示。
　　这位研究人员指出，根据《防洪法》的规定，在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物，围湖造地，围垦河道，上述做法都是被禁止的；跨河建设交通、通讯等工程设施，也需要由专门的机构进行审查和管理。“而在蓄滞洪区，根据《防洪法》的要求，建设非防洪项目，需要编制洪水影响评价报告，并提出防御措施。这些都是有严格的要求的。不过，因为管理上的原因，不少蓄滞洪区都建设得很多，人口和资产越来越多，分洪的代价很大，这导致在中国要分洪很难。”这位研究人员表示。
　　例如处于长江流域的荆江分洪区，在1998年长江特大洪水中，沙市水位达到45.22米，高出荆江分洪区的分洪争取水位0.22米，当时出于多方面原因并没有使用荆江分洪区分洪，其中为了保障分洪区内人口和财产的安全，是最重要的原因之一，据了解，1998年荆江分洪区总人口为54万多人。而到2011年，荆江分洪区总人口已经超过87万人。
　　占用蓄滞洪区的土地进行开发和利用，已经成为一个普遍的现象。
　　中国水利水电科学院研究院防洪减灾研究所副所长向立云表示，50、60年代规划蓄滞洪区，其本身就是低洼地带，包括荒地、洼地、水面等，还有一些耕地。“50、60年代，有一段时间，开展与水争地、围湖造田，占用了一部分蓄滞洪区的土地；到了60、70年代，因为文化大革命，政府的管理职能受到了干扰，这段时间也有不少蓄滞洪区被占用了。70年代以后随着农业发展，不少作为蓄滞洪区的湿地消失了。”向立云表示，上述时间段对蓄滞洪区的侵占是比较严重的，这些被占用的土地，很多都被开发成了耕地，人也迁入进去居住，已有人口生育繁衍，再加上后来外迁进去的人口，使得蓄滞洪区的人口大量增加。
　　向立云表示，目前在一些蓄滞洪区，由于利益的驱动，确实存在不恰当的建设行为。
　　2002年初，武汉“外滩花园”商品房项目被爆破拆除。这是一个典型的例子，该项目修建在长江江滩上，位于长江大堤里面。而根据1998年颁布的《防洪法》，在河道里建设有碍行洪的建筑物是被禁止的。
　　随着城市化进程的推进，包括房地产市场的发展，原来并不起眼的蓄滞洪区的土地，正在变得炙手可热，这也成为新一轮蓄滞洪区土地占用的动力。
　　以武汉东西湖区来看，东西湖是长江流域的一个蓄滞洪区，但同时，这里已有国家级的经济开发区武汉吴家山经济技术开发区，东西湖区也成为武汉经济发展最为重要的区之一。
　　向立云表示，从几大流域的现状来看，淮河流域的蓄滞洪区使用频率最高，2003年淮河大水以后，很多蓄滞洪区的人口都搬迁了，总体看来，以后再发洪水对此区域的建筑物、人口的威胁不大；海河流域有20多个国家级蓄滞洪区，但是长时间没有使用，人口也没有搬迁，管理相对比较淡薄；长江流域，1998年洪水没有主动使用蓄滞洪区分洪，之后也搬迁了一些人口，但再往后，推进蓄滞洪区安全建设方面做得并不多。
　　黄河流域、松花江流域、珠江流域的蓄滞洪区数量要少得多，国家级蓄滞洪区分别只有2个、2个、1个。长江流域、淮河流域、海河流域的国家级蓄滞洪区分别是44个、21个、28个。
　　由此可见，随着蓄滞洪区的开发和利用，未来发生洪水带来的风险，将主要集中在长江流域和海河流域。
权衡
　　不过，对蓄滞洪区的利用和开发，并不能单方面来看。“随着上游水库修好以后，一些蓄滞洪区运用的概率进一步减少。现在发展中，就产生了矛盾。例如，黄河小浪底水库修成后，北金堤蓄滞洪区的使用标准已经变成了千年一遇，但是这个蓄滞洪区的帽子还是不敢摘。目前，有的蓄滞洪区已经城镇化了。这就存在一个合理不合法的问题。”中国水利水电科学研究院副总工程师、原防洪减灾研究所所长程晓陶说。
　　在1998年《防洪法》颁布之前，国家并没有关于蓄滞洪区建设与管理的法律，只有1988年国务院批复的《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，这其中提出要控制蓄滞洪区的人口增长以及鼓励外迁等规定，此外还规定了洪水主流区域内不允许建设有碍行洪的建筑物。但是并没有对建设非防洪项目，做出指示。
　　1998年，《防洪法》颁布，其中明确规定：在蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。
　　这一规定，对蓄滞洪区土地用于非防洪性质的利用和开发，提供可操作的方式。
　　2006年颁布的《水利部关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》中，对蓄滞洪区进行了分类，将蓄滞洪区划分为三类：重要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区和蓄滞洪保留区。分类以
　　后，蓄滞洪区的开发，
　　也依据其类别，有了不同
　　的要求。
　　2009年，国务院审批通过《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，做出了更为细化的规定。
　　向立云表示，如果要在蓄滞洪区进行非防洪项目建设，必须要由有资质的第三方出具的洪水影响评价报告，以及水行政主管部门签发的行政许可文件；而洪水影响评价，则需要进行专业的分析研究，有时候还需要进行物理模型实验，才能最终确定影响有多大，以及能否接受。