杜涛
　　从2012年起，财政部对中央部门的预算编制，首次提到要对“预留指标比例”严格控制，这在2013年的中央部门预算通知中又再次重申，并且点名要求发改委基建投资方面的“预留指标”落实到具体项目的比例不低于75%。
　　所谓“预留指标比例”，也就是俗称的口袋预算，这是中国特有的一种政府预算模式，财政部给有预算分配权的部门（主要是中央部委）分配出一块资金自留地，根据上一年的具体情况确定资金量。目前中国有预算分配权的部门主要是国家发改委、教育部和科技部。
　　所以每年财政部在安排中央预算时，会根据国家发改委、教育部和科技部提出的要求，“切”出一块资金用于基本建设、科研等项目。财政部虽然切除资金，但是财政部一没有监管资金的使用，二没有落实资金的到位，这笔资金成为去向不明的资金，比如预留给发改委的资金，从项目申报到资金使用到项目落实全部在发改委系统内部循环，财政部对于资金情况一无所知。而作为预算审批部门，全国人大在批准当年预算案时，也是看不到这笔钱的具体支出去向。只是知道发改委会根据中央部门和地方项目申报情况将这笔财政资金在全国范围内进行分配。
　　其中国家发改委的预算指标最多，2011年为3826亿元，但是在2012年以及2013年的预算、决算中都没有查到预留指标资金的多少，但是根据经济发展和政府投资的趋向，这几年，发改委预算指标应该是逐年上升的。
　　同时预留指标的多少，意味着国家发改委、科技部、教育部等部门在有框架内资金的分配权多大。财权的分配则意味着对垂直管辖厅局委办的加强和地方政府投资吸引力的大增，在这一点，发改委体现得尤为明显。其实全国人大等部门一直在强调严格控制预留指标比例，减少年度中间财政资金的机动性。要求预留的预算指标落实情况要按规定时间反馈到财政部，这也就意味着口袋预算的具体支出项目要提前上报财政部。
　　在全国人大和财政部要求下，教育部的“口袋预算”首先开始规范起来。每年6月，教育部要求学校报明年的课题，这样批准的课题明年初就能拿到经费。因为提前了各种支出的汇总，教育部的“口袋预算”基本能够按照规定时间交出一份项目表。
　　但对于发改委的口袋预算，前几年并没有什么规定和规则去约束。从2012年开始提出对口袋预算的要求，也只是对有预算分配职能的部门，要求“将预留指标比例严格控制在规定的范围之内，并将预算指标落实情况按规定时间反馈财政部”。2013年则提出了对发改委的具体数字比例要求。
　　专家建议，中央预算内投资完全可以分解到国务院各职能部门预算中，如保障房的分给住建部、卫生的给卫生部、环境的给环保部，同时预算分配权统一到财政部，公众也可以从部门预算中看到中央的这些投资是如何使用的。